关于《社会保险法（草案）》修改情况的汇报

关于《中华人民共和国社会保险法（草案）》修改情况的汇报

　　十届全国人大常委会第三十一次会议对社会保险法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）和中央有关部门等单位征求意见。现就主要问题修改情况汇报如下：

　　一、关于充实内容分章对五个险种作出规定

　　草案第三章和第四章中规定了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的缴费范围和待遇。有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这些规定过于原则和分散，难以掌握，操作性不强。经研究，建议对草案结构作适当调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。

　　二、关于基本养老保险关系的转移接续

　　草案第四十一条规定个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，按照国务院有关规定办理。有些常委委员、人大代表和地方提出，基本养老保险关系不能转移接续，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于无法转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算，致使很多劳动者不能享受基本养老保险待遇，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保，企业也有意见，建议对社会保险关系转移接续问题作出明确规定。经研究，建议将这一条修改为：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。”（草案第十七条）

　　三、关于社会保险统筹层次

　　草案第二十四条第二款规定基本养老保险基金实行省级统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，目前部分省市基本养老保险做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势，长远目标应当是实行全国统筹。经研究，建议增加基本养老保险基金“逐步实行全国统筹”的规定。（草案第六十二条第四款）

　　四、关于政府对社会保险事业的支持

　　草案第五条第二款规定国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持。草案第二十五条第二款又规定，县级以上人民政府应当在社会保险基金不敷支出时，给予补助。有的常委委员、人大代表和地方、部门提出，目前国家财政对基本养老保险是支持的。建议进一步明确政府支持的事项。经研究，建议作以下补充规定：（1）国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担（草案第十二条第一款）。（2）城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人等所需家庭缴费部分，由政府给予补助（草案第二十一条）。

　　五、关于社会保险基金监管

　　草案第五十二条规定统筹地区可以成立社会保险监督委员会，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行社会监督。许多常委委员、人大代表和地方、部门认为，社会保险基金是老百姓的“保命钱”，国家应当对其实行严格的监管。经研究，建议在草案第六条增加规定：“国家对社会保险基金实行严格监管。”“县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督。”（草案第六条第一款、第三款）并将草案第五十二条修改为：“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”“社会保险经办机构应当按季度向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。审计结果应当向社会公开。”（草案第七十七条）

　　《社会保险法》历时三年四审终获通过，一方面是众望所归的结果———多年来以各种行政法规形式实施的社会保险制度终于“并轨”，该法相当程度上吸收和继承了原有体系的合理部分，也在诸如部分费用项目承担、社会保险账户缴费转移及违法责任加重等方面做出了重大改进；另一方面，该法的颁布又引得人心揣度———企业的用工成本是否因故而大幅提升？现行企业社保操作如何应该法的要求进行变革和改进？

　　针对上述问题，笔者就该法所涉的六个重点问题分析如下，以便有关人力资源工作者和普通员工对该法有进一步的明晰认识：

　　“放宽”养老保险累积缴费

　　《社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

　　前述规定，对于以往的养老保险政策而言，似乎有所“放松”，因为根据国务院于1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）和2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。

　　如此，原本由于缴费年限问题无法享受养老保险的相关个人，即使达到退休年龄仍然有机会通过“续保”的方式来保障自己的相关权益。

　　值得一提的是，上海市在此方面似乎已经走在了全国的前面。但是否允许有关人员在缴费未满15年的情况下一次性领取全部储蓄额，则因为《社会保险法》的颁布而变得不甚明确，对此问题仍有待相关部门的进一步释明。

　　医疗保险“全覆盖”

　　《社会保险法》第二十五条规定，国家建立和完善城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。

　　依据上海市人民政府《关于印发<上海市城镇居民基本医疗保险试行办法>的通知》（沪府发[2007]44号）的相关规定，凡未参加本市城镇职工基本医疗保险、小城镇医疗保险和新型农村合作医疗，且符合相关条件的人员，均可以参加城镇居民基本医疗保险。

　　由此，在上海市，过去的医疗保险已经由“职工”完全过渡到“居民”，参保人员摆脱了用人单位这层劳动关系的“桎梏”，真正地享受社会保障所带来的福祉，而不再是单纯的劳动行政管理。

　　“灵活处理”医疗保险缴费年限

　　《社会保险法》第二十七条规定，参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。

　　此处所谓“灵活处理”系指两个方面：一方面，由于我国各地经济发展水平不同，医疗服务提供能力和医疗消费水平等差距都很大，国务院只对基本医疗保险起付标准、支付比例和最高支付限额等作了原则规定，具体待遇给付标准由统筹地区人民政府按照以收定支的原则确定，考虑到这个实际，《社会保险法》没有对基本医疗保险待遇项目和享受条件作更为具体的规定；另一方面，由于只有缴费满法定年限的参保人方能在退休之后享受相关医疗保险，对于那些因故未缴满相关年限的参保人员，《社会保险法》参考类似于第十六条的立法技术，给予有关人员以“超龄续保”的机会，以保障其在年老患病时能够有效享受相关待遇。

　　需要提醒有关人士的是，尽管在国家层面上没有统一规定，但依据2008年修正的《上海市城镇职工基本医疗保险办法》，上海市的医疗保险缴费年限（含视作缴费年限）为15年，用人单位及其职工缴纳医疗保险费的年限累计超过15年的，职工退休后方可以享受基本医疗保险待遇。

　　“非因本人意愿中断就业”易被忽视

　　《社会保险法》第四十五条规定，失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。

　　何谓“非因本人意愿中断就业”呢？笔者认为，只有在界定清楚“本人意愿中断就业”的前提下才能解释前述问题。因“意愿”藏在“心中”不表示出来，用人单位是不会知道的。所以，本人意愿中断就业顺理成章地应该理解为通过本人真实意思表示终止或解除劳动关系的行为。那么，辞职和协商解除这两种有劳动者表意行为在内的劳动合同解除均应包含在出于本人意愿中断就业的种类中。

　　但是，对于《劳动合同法》第三十八条所规定的“被迫辞职”，笔者则存有相当疑问。虽然，被迫辞职也是劳动者通过意思表示解除劳动关系的行为，但其解除前提毕竟是用人单位存在相当程度的过错。如果将被迫辞职也机械地归类为“本人意愿中断就业”，则似乎是在某种程度上断劳动者的后路。遗憾的是，有关法律法规对此并没有严格区分，将来在实际事务中如何操作，仍然存疑。

　　由此，除了前述情况外的中断就业，例如合同期满不予续签、裁员，甚至是过错性解除，均属于非本人意愿中断就业的情形。

　　“医疗补助”向“医疗保险”转化

　　《社会保险法》第四十八条规定，失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。

　　而依据之前的《上海市失业保险办法》，失业人员在领取失业保险金期间生育或者患病的，可以在户籍所在地的地段医院或者指定的医疗机构就诊，并可以向就业服务机构申请领取医疗补助金。但因计划外生育，或者参与打架斗殴等违法活动致伤致病的，不得申请领取医疗补助金。

　　由此，医保卡（或社保卡）因为失业而停用的状况按理来说应当有所不同，原来需要通过申请才能获取的补助费用，现在则直接能够以医疗保险的形式进行支付，由“补助金”变成了“保险金”。（前述解读仅是笔者的一时文义推断，有关具体措施尚等待有关部门的进一步明确。）

　　“生育津贴”趋于浮动

　　《社会保险法》第五十六条规定，职工有下列情形之一的，可以按照国家规定享受生育津贴：（一）女职工生育享受产假；（二）享受计划生育手术休假；（三）法律、法规规定的其他情形。生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。

　　而依照《上海市人力资源和社会保障局关于调整生育妇女月生育生活津贴最低标准的通知》（沪人社福发[2009]20号），上海市生育妇女的生育生活津贴最低标准不再与上年度全市职工月平均工资挂钩，现确定月生育生活津贴最低标准为2892元。2009年起生产或流产的生育妇女的月生育生活津贴标准低于2892元的，按2892元计发。

　　如此，如果某企业的月平均工资低于上海市规定的前述数额的，有关生育津贴将不再是个“定值”。

　　另外，此项规定直接导致了社保缴费基数与生育津贴额度的“脱轨”。对于薪酬较高的员工（特别是以封顶数缴纳社保的员工），如果单位平均工资低于其缴费基数，单位需要向其支付的工资差额将有一定上升；而对于薪酬较低的员工而言（特别是以最低缴费基数缴纳社保的员工），如果其工资低于单位平均工资，其生育期间将获得“超额”补偿。