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记者观察 | 村级规划三问

记者观察 | 村级规划三问

原创 2015-06-11 吕苑鹃 中国国土资源报
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  “绿树村边合,青山郭外斜。”“暧暧远人村,依依墟里烟。”在人们印象中,中国传统乡村犹如一幅清淡的水墨画,美不胜收。

  然而,如今走进很多乡村,看到的更多是另一幅图景:院落久无人居,蒿草疯长;传统村落成片消失,火柴盒似的小楼杂乱分布,“城不像城,村不像村”;道路狭窄,公共设施普遍缺失,垃圾随处可见……

  对此,有关专家呼吁,要抢救乡村,留住乡愁,找回中华文明的根。这种“抢救”和“挽留”,无论如何也回避不掉对村级土地利用规划的观照。


  为什么需要村级规划?


  合理的规划,是解决上述问题的一剂良方。土地利用规划和城乡规划对村庄用地布局和建设发展都有所安排。然而,村庄规划在我国规划体系中一直是薄弱环节,处于比较边缘的地位。土地利用规划建立了国家、省、市、县、乡五级规划体系,唯独在村这一层级缺了“脚”,导致一些地方农村土地利用和管理中的突出问题长期无法解决。《城市规划法》早已更名为《城乡规划法》,但城市和乡村在规划方法、技术标准、实施制度、人才支撑等方面存在巨大差距,各方关注的重心仍在城市,城乡二元特征明显。因而,探索编制村级土地利用规划极为必要。

  作为“最小的规划”,村级规划既承载了农民对美好生活的预期,也能为国家政策在农村落地提供依据。具体到土地管理,有的村庄因传统农业产出低而抛荒耕地,有的建设用地布局散乱、土地利用粗放……破解这些制约村庄发展的难题,实现合理用地,延伸资源要素的流动半径,都是村级土地利用规划需要予以回应的。


  村级规划的内在逻辑是什么?


  与城市相比,由于生产方式的不同,农村与土地的关系更为密切。在“村”这个最小单元,规划该怎么做?村级土地利用规划的内在逻辑是什么?

  首先,村级规划是全域视角下的综合性规划。它不是简单的空间规划,而是要结合农业转型和农村现代化,推动乡村规划建设从单一目标向多元目标转变,综合考虑并统筹安排基础设施建设、人居环境改善、历史文化传承、乡村产业发展及管理制度等。此外,还要考虑把土地利用规划和城乡规划统筹整合起来,探索村域“多规合一”的实现机制,解决农村综合性规划问题。

  第二,村级规划既是上下结合的规划,也是实施性规划。据了解,此前浙江省开展的第一轮村级土地利用规划试点,基本复制了乡镇规划的模式,最后被证明行不通。今年该省开展了16个试点,采取上下结合的方式,既充分考虑耕地保护、建设用地总量控制的国家意志,也必须满足村民居住改善、产业发展、生活质量提升的需求。此外,村级规划是针对村庄实际,以解决问题、满足需求为根本的规划,确定之后就要持之以恒地实施,要看到成效。

  第三,村级规划虽然“个头小”,但由于每个村庄有不同特色,规划也就没有固定的模式,可以根据不同的地域文化,不同的生产发展阶段、产业特色进行布局安排和考虑,根据发展潜力的不同,可以区分为发展型村庄、精致型村庄、衰落型村庄;根据发展定位主导产业的不同,可以区分为生态型村庄、城乡旅游型村庄、产业型村庄等,每个村庄都应特点鲜明,形态多样。

  第四,村级规划还应是控制性规划,明确关键的约束性指标和土地用途,构筑农村生产集约高效、农民生活特色传承、生态空间山清水秀的空间格局,开辟农民生财的渠道。

  最后,村级规划要适当“留白”。换言之,在规划空间中,要把想明白的先定下来,把还没想好的留出空间。此外,为防止规划和建设脱节,村级规划还应是全过程的规划,可根据实际需求变化进行调整。


  从规划到“村规民约”有多远?


  记者日前赴浙江省宁波市滕头村调研采访,在广告牌上看到一句标语——“让城市向往农村”。

  “美丽乡村”长啥样?专家说,乡村要美丽,土地要集聚,文化要延续。农民说,真正的美,就是美到每个人的心里。

  如何通过村级土地利用规划编制,重新发现乡村的价值,继而建设让城市向往的“美丽乡村”,目前还处于试点探索阶段。

  好的村级规划,既要规避自然发展和演化的不足,又要切实可行,更重要的是赋予一个村庄独特的生命。这样,规划才有意义。

  “村级规划一定要因需而为。”这是浙江大学教授童菊儿在试点编制宁波市金峨村村级规划后总结的一条最重要的经验。

  采访中,不少资深规划师表示,对村级规划而言,要极为尊重农民的意愿,因为只有农民亲自参与编制的规划才能得到遵守和实施。其次,要重点探索村级规划管制规则,制定“村规民约”。具体来说,就是要对每一个规划区级单元做好“村规民约”的制定,探索“村规民约”的实施方式,确保村级规划管制规则在村内形成良好的“公约”效力。

  对此,浙江省国土资源厅规划处处长张佳表示赞同。她表示,考察一些保护和发展得好的古村落,不难发现,村规民约发挥了极大的作用。而村级规划是否有生命力,关键在于其能否得到农民的认可接受,继而内化为村规民约,唯有如此,村级规划才能真正得到实施。

  据了解,目前,在地方层面,除浙江省在全省试点开展村级土地利用规划编制外,一些省份也在积极探索。在国家层面,国土资源部、住房和城乡建设部也在行动,国土资源部已开展了村级土地利用规划编制的研究和实践,力争在今年内出台村级土地利用规划编制指导意见,为开展相关工作奠定基础。



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