2016年第9期（总第66期）
陈 雯 中科院南京地理与湖泊研究所研究员、苏科创新战略研究院院长
曲福田 苏州市委副书记、市长、教授
孙 伟 中科院南京地理与湖泊研究所副研究
规划，是对未来的谋划、安排、部署或展望，是国家治理体系的重要部分。好的规划，能够考虑近远期需求与供给、战略目标方向与任务路径相对应，统筹城市、乡村及城乡结合部，协调政府、市场、公众多方利益，体现经济、社会、生态等综合效益，符合科学发展规律和市场规则，是未来发展蓝图和全社会共同行动准则。
（一）“多规”不合的问题。我国经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等并存，不同规划的期限、内容和空间布局不同，导致规划之间极大的不协调、不一致。一是近远期限缺乏统筹。五年发展规划偏重近期内容，城乡规划和土地利用规划缺乏中长期战略统领，空间愿景与近期路径相脱节，战略、任务、路径互不支撑。二是规划内容相互矛盾，发展目标、规模结构、空间边界、强制性内容以及路径等不一致，分区单元、图斑属性千差万别，空间管理无所适从。三是规划基础各异，数据平台缺乏统一性和真实性，无法统一在一张图上。各规划基本上是由不同部门组织编制和实施，缺乏统一的法律依据和编审程序，审批主体不一致,规划协调和公众参与机制弱。
（二）“多规不合”的危害。多规不合，导致规划公信力大为削弱，政府权力和行为没有得到应有约束，市场预期引导和约束作用没有发挥出来，空间治理体系混乱，极大浪费资源环境，增加发展成本和代价，降低经济发展质量，耕地和绿色空间保护不力，生态环境持续恶化。
（三）多规不合的原因。全球化、市场化、分权化和我国经济高增长背景下，空间规划及治理体系转型滞后。分税制和土地财政催生了空间扩张，规划意在“做大”人口和建设用地规模，人口经济增长和资源环境保护矛盾尖锐。其次，城镇建设、耕地和生态空间保护的责任分别赋予不同规划，部门权利分割，开发型规划与约束性乃至保护规划矛盾难以调和。第三，政府和市场作用边界不清晰，规划作为政府行为，规定了过多市场该做的，越位代替市场决定资源配置，表现为一些空间利用内容，如生产生活用地类型规定过死、过细，人为增加规划之间难以调和的矛盾，更使规划难以实施。第四，规划科学逻辑、社会思维和技术方法落后，缺乏与时俱进汲取自然科学研究成果，缺乏适应市场化的内容改革，缺乏未来不确定的情景预估和弹性应对。
“多规合一”，不是简单的规划内容对接和用地图斑对比的技术活，而是事关全面深化改革的重大部署，要通过体制改革和技术创新，打破现有部门权益分割，打破规划学科条条框框限制，形成一本科学健全的空间规划，一张多尺度、多要素叠合的蓝图，一个数据真实、相互协调的信息基础等。
市县层级是最完整、具有实质操作的行政基层单位，规划内容具体繁杂，落地实施要求强。市县“一本规划”不宜直接理解为只做一个规划，而是由总体与专项、远期和近期规划组成的主次分明、有机衔接的规划体系。根据市县多规合一试点，建议以现有五年发展规划为依托，编制形成“市县发展总体规划”，包括中长期空间战略和五年纲要内容。除依据五年发展纲要编制部门五年专项规划外，依据主体功能（优化开发和重点开发（城市化地区）、限制开发（农产品主产区和重点生态功能区））定位要求，构建中长期战略及城镇、农业和生态空间，作为中长期空间性规划的基础和依据。
以城镇、农业、生态三大空间为“一张蓝图”协调平台。在城镇空间内，依据发展目标和城镇化工业化重点任务，衔接城乡规划与土地利用规划的建设用地规模和边界，划定城市开发边界，尽可能减少基本农田分布。在农业空间内，土地利用规划划定永久基本农田保护红线。在生态空间内，生态环境保护规划划定生态保护红线，基本农田避免与生态保护红线区域叠合。各类规划可在“三类空间”和“三条边界线”基础上继续划分二级区，如城乡规划在城镇空间及城镇开发边界内根据开发容积率和用地类型比例等强制性要求，合理安排商住区、工业区、绿地等近期规划建设用地功能分区，注重空间功能混合和土地利用复合；土地利用总体规划在农业空间内划分基本农田保护区、一般农地区、村镇建设区等；生态环境保护规划在生态空间内按照生态功能类型划分自然保护区、风景名胜区、水源保护与涵养区、重要湿地等，由此真正实现统一的“一张蓝图”。
一个空间数据平台。推动各部门和各类规划基础数据和用地分类的统一整合，形成数据真实、坐标统一、分类明晰的基础地理信息平台，是“多规合一”的重要基础。以地理测绘的基本比例尺地图作为所有空间规划的底图，解决坐标系不一致的纷争；统一土地分类和建设用地标准，解决由于规则不统一带来的矛盾和浪费；结合政府信息化建设，形成服务规划编制、实施和管理的统一规划信息平台。
建议从规划“部门集权”走向编制、审批、实施“三权分离”，将规划编制和实施的部门相分离。逐步推进规划审议和审批制度改革，建立市县“多规合一”和上级规划衔接的审查制度。下放规划审批权限，各类专项规划由人民政府审批。国家和省级通过本级规划强化对市县的引导和约束要求。
按照规划的政府和市场边界以及规划之间的重复，调整规划内容，该增的增，该减的减。为保障公众安全健康要求，增加规划强制约束性规定，包括开发强度和空间负面清单。弱化市场行为导向的产业方向和服务居住用地等细分。
考虑到未来不确定性以及中长期用地分类不宜过细，建议城乡规划和土地利用规划等均以五年为重点，与五年发展纲要期限对应，着重编制近期建设范围和用途管制，五年后的其他规划建设区域为弹性区域，按照与发展规划同步五年滚动规划要求，分区分步推进中长期框架的细化和落实。
组织跨部门、跨学科的规划队伍，发挥发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多学科优势，通过规划理论和方法的多学科交叉，发挥社团组织公正公平优势，开展第三方评估，来提高规划编制工作的科学性。增强应对不确定性的规划技术研究，学习适应性、弹性和多情景分析的规划方法和技术，适应多变复杂的规划世界。
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