导读：为了规范土地市场，全国人大等制定了包括《中华人民共和国土地管理法》在内的法律法规对国有土地使用权、集体土地使用权等进行规定。其中，国有土地使用权的出让、转让、出租、收回等皆有相应的法律法规规定。但是，目前尚未有统一的法律法规对提前收回国有土地使用权作出系统、完善的规定，特别是土地置换模式，作为现行国土部门较为常见的提前收回国有土地使用权的方式，因现行法律、法规规定的不完善，实践中存在较大争议，也存在被滥用的情形。鉴于此，本文讨论研究土地置换的相关法律问题，并着重探究以下几个问题：土地置换的含义以及土地置换的条件等。
文/魏燕萍 拓维律师事务所律师
来源/微信公众号 拓维法讯（微信号：topwelawfirm）
一、现行法律法规等规定关于土地置换的规定
目前尚无统一的行政法律、法规对土地置换作出规定，现行的《中华人民共和国土地管理法》亦没有对土地置换作出规定。结合规章、规范性文件等规定，笔者发现，目前关于土地置换存在以下几种含义：
（一）因政府原因造成闲置土地的土地置换
《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。”可见，此处的土地置换指因政府等原因造成的闲置，采取原价原用途异地置换。
（二）需占用的耕地与整理后形成的耕地互换
《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》第二条规定：“本规定所称土地置换，是指依据土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，建制镇、村镇个人和集体建设所需占用的耕地与整理原依法取得的建设用地所形成的耕地进行互换的行为”。此处的土地置换是指建设用地与耕地之间的置换。
（三）因提前收回土地使用权采取的土地置换补偿方式
2015年9月1日施行的规范性文件《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知（深府〔2015〕81号）》第十四条规定：“因公共利益需要或规划实施等原因收回土地使用权，属以下情形之一的，经市规划国土部门审批并报市政府备案，可以采取土地置换的方式给予补偿”。此处的土地置换是指提提前收回国有土地使用权的补偿方式。
由于含义（一）（二）已经由《闲置土地处置办法》、《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》予以详细规定，但含义三并未有法律法规规章等予以规定。目前，笔者仅发现《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知》做出细致规定。但需要注意的是，该规定仅为规范性文件，层级较低，且仅适用于深圳市行政区域内的征地安置补偿及土地置换。
现本文就规划原因以土地置换方式，提前收回原地块国有土地使用权的相关法律问题进行探讨。
二、提前收回国有土地使用权可采用土地置换的方式予以补偿
依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款相关规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但并未规定具体的补偿方式及计算标准。
结合实践做法，相关政府部门收回国有土地使用权一般采取货币补偿的方式，但是并不排除新旧土地置换的方式予以补偿。
三、采用土地置换的方式予以补偿时应满足的条件
由于现行并无法律法规层级对提前收回国有土地使用权下采用土地置换方式补偿的条件作出规定。参照《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知（深府〔2015〕81号）》的相关规定，笔者认为存在以下几个条件需要考虑（为了便于区分，置换前土地统称为“原地块”，置换后的土地统称为“新地块”）：
（一）原地块与新地块原则上需要等价置换
由于本文的土地置换笔者认为属于政府提前收回国有土地使用权的补偿方式。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定因提前收回国有土地使用权的，应根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。即补偿是根据土地使用的剩余年限予以补偿。因此，作为补偿方式之一的土地置换也应遵循等价有偿原则。
此处需要探讨的是，能否选取超过原地块价值的新地块进行置换。对此，深圳市人民政府认为，土地置换在规划原因造成无法选定价值相当地块的情况下，可以选定较大价值的地块，所选地块的价值不得超出拟置换土地价值的10%。对此，鉴于地块具有自然地理条件等因素，笔者也赞同超过原地块价值进行置换，新地块的价值不得远超于原地块，具体比例可再探讨。再者由于土地一般采用招拍挂出让或者划拨方式，为了维持土地交易市场的稳定性，建议对新地块超过原地块价值进行置换增设前提条件，如需上一级人民政府或者主管部门审批等条件。
另，等价值中“价值”如何确定问题，建议引入第三方评估机构进行评估，或者全省、直辖市等范围内制定统一地价文件。
（二）原地块与新地块原则上需要用途一致
此处需要探讨的是土地置换是否需要用途一致，对此，不同的笔者有不同的观点，如於一明在《土地置换在土地储备实施中的实践评析》中提出“土地置换是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜功能的再开发，从而优化用地配置”。对此，笔者认为置换后的新地块用途应于原地块一致。理由如下：
1、土地置换是收回土地使用权的补偿方式。一般而言，提前收回国有土地使用权采用货币补偿的方式予以补偿。土地置换区别于货币补偿的重要原因为原地块上的产业被认为应予以持续。笔者也赞同《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知（深府〔2015〕81号）》第十四条认为以下几种情况方可适用土地置换：“（一）收回整宗或部分有合法产权的产业项目用地，导致该土地权利人无法在原地开发建设和生产经营，且该项目经市、区产业主管部门评估属于我市鼓励发展的产业的；（二）收回原农村集体经济组织继受单位的原征地拆迁安置地、非农建设用地或因规划原因导致继受单位的原征地拆迁安置地、非农建设用地无法开发建设的；（三）以有偿方式取得土地使用权且尚未开发建设的商业、居住类用地，由于规划变更导致无法在土地使用权出让合同约定的区域进行开发建设的；（四）收回城市基础设施、公共服务设施和军事设施用地，需重新建设的”。分析前述这四种情况，笔者发现采用土地置换的方式皆为原地块功能需要予以保持。但是，而后《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知（深府〔2015〕81号）》第十五条又规定了“置换后的用地功能可以与置换前的用地功能不一致”。对此，笔者认为是该两者条款相互冲突的，一方面对土地置换的情况进行限定，另一方面又主张用地功能可以不一致。所以，笔者认为原地块与新地块应当用途功能一致方符合土地置换的初衷。
2、一般而言，土地置换新地块的使用年限要根据原地块已使用的土地年限进行确定。但是，如果假定原新地块的土地用途、功能可以不一致，那么新地块的土地使用年限如何确定？依照《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十二条关于“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年”的规定，如假设原地块为工业用地，新地块为居住用地，那么新地块的使用年限仍延续原地块使用年限扣减已使用期限吗？对此，笔者认为，为了便利土地管理，应延续土地置换原新地块用途功能相一致原则。
（三）原地块应满足土地提前收回的条件
原地块土地满足提前收回土地使用权的条件，且原地块应当不存在土地闲置、违法建设、土地出让金未缴清等情况。
随着土地使用权改革的加深，为了积极稳妥推进土地制度改革，发挥好市场和政府作用，笔者认为，应当及时制定全国性的关于土地置换的法律、法规是至关重要的。
实习编辑/代重阳
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