文史博览(理论)
2010年9月 Culture And History Vision(Theory) Sep(2010
乡镇敬老院运行管理存在的问题及对策
——以湖南省临武县为例
唐武月
[摘要]加强农村敬老院建设和管理是“改善民生、促进和谐”的重要主措。近年来，临武县敬老院建设管理工作取得了长足 的发展，但也存在一系列的问题。需要多管其下，合理调配，进一步提升乡镇敬老院和总体运行质量。 [关键词】乡镇敬老院;建设;管理;问题;对策 中图分类号:C913(7 文献标识码:A 文章编号:1672-8653(2010)09—0053-03
近年来，湖南省临武县把加强农村敬老院建设和管理作为“改 准大力发展庭院经济(以副补院，力求自给自足。目前，金江、麦市、
善民生、促进和谐”的重要举措，紧紧围绕“建得起、进得来、住得 楚江、南强、岚桥等乡镇敬老院已基本实现肉、蔬自给，武水、同益、 下、过得好”这条主线，先后投入3000多万元资金加快乡镇敬老院 土地、花塘等乡镇敬老院已基本实现蔬菜自给，其它的除镇南、双
溪等少数几个乡镇敬老院阏条件限制无菜地果园外。也实现了部 建设步伐，深化敬老院管理，全县敬老院建设管理工作取得了长足发展。除西瑶、香花岭两乡镇外，其它各乡镇都建有敬老院，基本实 分自给。庭院经济的发展，在一定程度上减轻了敬老院的伙食负担。 现了全县五保老人老有所养、住有宜居、病有良医、娱有群乐的民 5、规章制度较为健全，院务管理日渐规范。县民政局指导各乡
5月，围绕“乡镇敬老院持续健康发展”课题，县政 生愿景。今年4( 镇敬老院按统一标准制作了岗位责任、膳食管理、安全管理、财务
管理、院务管理、卫生管理等一系列制度公示牌并上墙，日常管理 协组成调研组深入全县有关乡镇及辖区敬老院、县直有关部门就 做到了有章可循。另外，各院大力推行院务自治、民主管理，成立由 全县乡镇敬老院的运行管理情况进行了广泛深入的调查研究。 乡镇分管领导、民政员、院长和部分五保老人组成的“院务管理委
员会”(金江、武水、岚桥等乡镇敬老院还组织五保老人成立专门的 一、临武县乡镇敬老院运行管理现状
生产组、后勤组、卫生组和安全组，各组之间既分工又合作，自我约
l、供养资源利用较好，人院程序较为规范。全县2l所乡镇(社 束、礼让相亲，自我服务、互帮互助，营造了“一家亲”的和谐氛围。
区)敬老院，共有床位950张，目前已供养老人864名，总体入住率 院务管理逐步走上正轨。 为90(9,，其中，双溪、岚桥、广宜、同益、
接龙、金江、大冲、三合、镇 6、社会参与较为积极，联动机制逐渐形成。在各级党委、政府
和民政部门的宣传发动和精心组织下，社会各界人士特别是一些 南、麦市、万水、花塘等12所乡镇敬老院已全部住满。在确定入院 非公有制经济人士积极为敬老院建设和运转贡献力量，捐款捐物 供养对象方面，各院都能按照个人申请、乡镇审批的程序规范执 支援敬老院建设、慰问老人;供电部门按照政策规定，为敬老院供 行。另外(一些住满老人的敬老院在空出床位时，都能及时吸收新 的供养对象人住。 养对象解决了6度电，人，月的免费用电优惠;县义工协会定期 组 2、管护人员配备较齐，生活服务基本到位。除花塘乡敬老院暂 织成员单位和有关人士到各敬老院免费开展卫生、医疗、理发、清 洁等方面的服务;一些中小学校将敬老院当成青少年德育基地，不 未配备院长外，其它乡镇敬老院全部按照在院供养五保老人数lO: 定期组织学生到敬老院为老人服务，全社会共同参加养老敬老事 l的比例配齐了管护人员，其中，汾市乡超额配备1名护理人员。各 敬老院的卧、厨、卫、医疗室和照明、取暖、消暑等设施设备比较齐 业的联动机制正在逐渐形成。 全，管护人员都能按时为供养对象 提供饮食、简易诊治及其它基本 生活服务。在饮食方面，肉蔬搭配较为合理。 二、当前乡镇敬老院运行管理中存在的主要问题 3、定额资金足额拨付，13常运转较有保障。2009年，县财政共 计拨付全县敬老院各项经费共计295(5万元，其中，定额的203元， 1、现有设施设备难以满足供养需要。一是整体供养能力 迸一步提高。截止2010年4月，全县共有五保人员急待 人，月五保老人生活费(2010年提高到223元，人，月)、120元， 五保老人1500多人，而且随着2449人，其中 人，年的五保老人医疗补助、800元，人，月的院长工资、700元， 量还将大老龄化社会的来l临，五保老人的数 人，月的护理人员工资以及l万元,院,年的t作经费都能足额拨 付到各乡镇财政所(为敬老院的13常运转提供了资金保障。 供养能力幅增长，而目前全县乡镇敬老院的供养规模只有950人， 4、庭院经济发展较快，自给自足初见成效。各敬老院按照“一 满，但仍远低于供养需要。目前，一些乡镇敬老院虽然已经全部住 片果林、一片菜地、一口鱼塘、一栏牲猪、一群鸡鸭”的“五个一”标 有一批五保老人要求入住敬老院。其余尚未住满的敬老 院，也并非供养能力大于需求。而是由于种种原因。五保老人不愿 【作者简介]唐武月，中国人民政治协商会议临武县委员会主席(湖南If缶武，424300)。
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乡镇敬老院运行管理存在的问题及对策——以湖南省临武县为例
入住敬老院，一旦条件改善，供养需求势必大于供养能力。二是基 这一特殊岗位应具备的心态、素质和能力，工作目的不明确，工作
础设施和配套设施建设不完整。麦市、武水、镇南、楚江、土地、岚桥 责任心不强。部分管护人员只把敬老院当成安身之地，谋求的是通 过在敬老院工作几年后能端t“铁饭碗”;少部分管护人员不思等乡镇敬老院围墙至今尚未完全嗣住，存在安全隐患(麦市敬老院 样把管理和服务搞好，而是想如何从有限的工作经费和生活费中 怎 内还有两处坟藿未迁出。南强等乡镇敬老院院内陆面至今尚未硬 “挤”钱谋私。或利用院办经济发家致富。三是管护人员的管理和服 化，一下雨便泥泞不堪，老人根本无法出门活动。由于选址和建设 时没有充分考虑用水问题，目前大部分的乡镇敬老院存在用水难 务欠到位。有的敬老院管护人员只是简单的煮好j餐(从不帮一 特殊供养对象(如瘫痪对象)打扫内务，有的甚至连开水、热水都不 些 的问题，要么院内没有水源、要么水源不足，需要到院外用水泵抽 统一供应，而是由供养对象自己舀水、自己添水。如双溪敬老院有 水或挑水。用水最困难的镇南敬老院，需要到附近的江口村以1(2 一个供养对象为发泄不满情绪自己买电烧水器烧水，一烧就是几 元，吨的价格买水，水井常年干涸的土地敬老院每日需派专车到I 天，直到水烧十烧水器烧坏，一个月烧坏了几个烧水器，管护人员 公里外的村庄运水。另外，乡镇敬老院普遍存在娱乐活动设施欠缺 一直不去管，既不安全又产生了不必要的浪费。管护人员素质不 的问题(其中，花塘敬老院供养20人仅有两台电视机。i是部分建 高、服务不到位，是造成一些五保老人不愿到敬老院集中供养的重 筑已成危房。同益、汾市、双溪等乡镇敬老院因建院较早年久失修 或由旧房改造而成，旧宿舍、食堂、活动室的部分墙体开裂，既漏水 要原因之一。 又不安全;金江、楚江等乡镇敬老院宿舍楼墙体剥离 4、供养对象身心欠佳，利益诉求渠道不畅。一是缺乏必要的心 严重;花塘敬 理疏导服务。敬老院的供养对象大都属孤、老、残，部分还是呆、痴、 老院宿舍楼几乎没有完整的窗玻璃，只能以厚纸或塑料遮挡风雨。 2、经费定额标准过低，财务管理保障机制不畅。一是管护人员 傻，身体状态参差不齐，个人性格和行为炯然不同，一些人由于多 年独居或长期有病，形成了孤僻、压抑、苦闷、自卑且固执的特殊心 待遇偏低。目前，临武县的敬老院管护人员的T资定额标准为:院 长月工资800元，护理人员月工资700元(同益敬老院实际发放额 理，到敬老院生活后，缺乏关爱意识和互助意识，难与他人相处，时
为院长月工资700元。护理人员月工资600元)，由县财政半年拨 不时有争吵打闹现象，有的甚至故意使坏。很需要有人与他们交心
谈心，进行心理辅导和思想引导。而目前各敬老院都没有配备专门 付一次。1=资水平偏低，且没有其他津贴和福利费用。各乡镇都没的心理辅导员，现有的管护人员也大都重养轻管、重身轻心，没有 有按国家规定为管护人员交纳养老保险、医疗保险和失业保险，以 及时对供养对象进行心理疏导。二是缺乏必要的文体活动。供养对 致一些管护人员工作积极性不高，影响了服务质量。二是供养对象 象在敬老院一日三餐有人管，平时无所事事，急需必要的义体活动 医疗补助标准偏低、零花钱不够用。由于敬老院的供养对象是五保 老人，属于老、弱、病、残的特殊群体，很多人都是病痛不停、医药不 来锻炼身心、调剂心情、消磨时光，但目前各乡镇敬老院都很少组 织老人开展文体活动，老人们闲时只能晒晒太阳，偶尔打牌、看电 断，部分人还患有重大疾病，现有的120元,人，年的医疗补助根 视。由于缺乏必要的身心锻炼和消磨时光的良好方式，供养对象的 本无法满足供养对象的医疗需要。除金江镇和楚江乡敬老院每月 身体素质普遍较差，加重了敬老院的医疗负担，也间接导致一些行 给供养对象发放的零用钱分别为50元、45元，其它都是仅发 为怪僻的供养对象精力更加集中在从事怪僻活动甚至违法的事情 20—30元，供养对象普遍反映不够用。i是财政拨付的工作经费无 上，影响社会和谐稳定。三是合理诉求得不到及时解决。供养对象 法满足运转需要。目前，县财政拨付乡镇敬老院的工作经费每年每 针对管护人员提的一些工作建议，或是基于自身特殊原冈反映的 院为1万元，对于一些基础设施建设尚未全部完工或是经常需要 一些合理诉求(一些管护人员和乡镇干部不予理会，甚至采取辱 进行维修的敬老院来说，无异于杯水车薪。四是建设工程尾欠款问 骂、呵斥、讽刺的办法予以阻止(造成供养对象与管护人员之间关 题影响了敬老院的正常运转。近年来新建的敬老院大部分都存在 系紧张、难以融洽相处，有的供养对象甚至因此到县里上访。 敬老工程负债问题，负债总额达200余万元，其中，负债最重的镇南乡 院工程欠款为48万元。建筑商经常到敬老院以各种方式索要 工程尾欠款，干扰了敬老院的正常运转。五是现行财务保障体制不 三、进一步加强乡镇敬老院运行管理的对策 合理。目前，各乡镇敬老院都没有财务专户，县财政拨付的各项费 用和敬老院向上级、社会争取的资金都划人乡镇财政所账户，与乡 1、强化责任意识。推行目标管理，着力加强组织保障。一是杜 绝重建轻管的思想，把乡镇敬老院的后续管理摆上各级党委、政府 镇的其他经费混在一起，有的乡镇借机挤占、挪用敬老院争取的资
金，敬老院管护人员对此颇有怨言，工作积极性也因此受挫。另外， 的重要议事日程，作为民生T程的重要内容，切实抓紧抓好。二
建立健全各级各部门齐抓共管的联动机制，进一步明确民 是 敬老院建成后，绝大部分的乡镇都未建立相应的经费保障机制(从政、卫生、劳动、人事等部门和各乡镇在加强敬老院运行 政、财 未向敬老院投入过经费，而且连敬老院超过优惠用电量部分的电 职责分工。民政部门主要负责业务指导和督促检查;财政管理中的 费都未及时缴付，造成乡镇供电所与敬老院关系紧张，如镇南乡敬 老院曾因未交电费被停电一个多月。 负责保障相关资金并实施有效监管;人事部门主要负责健全用人 部门主要 3、管护人员队伍配置不合理，整体素质不高。一是管护人员的 机制，规范人员管理;劳动保障部门负责配合做好相关人员的培训 来源 和社会保障等权益维护工作;卫生部门主要帮助开展老年护理业 渠道不合理。敬老院的管护人员大都没有经过公开选聘，而是 务培训，提高从业人员护理能力，帮助敬老院与当地医疗服务机构 由乡镇指定。不少敬老院的院长由乡镇工作人员(主要是企业办工 作人员)兼任，由于身兼多职，工作时间得不到保证，工作精力也难 建立合作关系，增强处置各种突发性疾病和其他紧急公共卫生事
件的能力;各乡镇每年都要安排适当经费帮助敬老院修缮基础设 以集中。大部分的管护人员是退职村干部或乡、村f部的家属、亲友，由于“关系户”的大量存在，给敬老院的管理带来诸多不便，服 施、开展各种活动。当前重点要帮助敬老院解决安全用电、用水问
题，防止再次出现敬老院停电、缺水的情况。三是把敬老院的建设 务质量很难提高。二是管护人员的整体素质有待提高。敬老院管护 和管理情况纳入县民政局和乡镇工作目标管理考核内容。县民政 人员上岗之前基本都没有经过相关培训，很多人都缺乏在敬老院
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局和各乡镇都要明确专人分丁联系敬老院(落实联系任务，强化联 工资绩效挂钩的岗位责任制，由院务管理委员会组织供养对象对
管理人员进行满意度测评，每半年进行,次，连续两次满意度在 系责任，督促落实各项管理制度，指导建立长效管理机制，协助做
50,以下的解聘，以增强他们的事业心和责任感(提高服务水平。 院 好敬老院管护人员之间的团结协作t作。四是探索实施乡镇敬老 4、规范财务管理，健全理财机制，着力保障资金安全。一是设 等级管理。根据我县实际情况，研究出台《临武县乡镇敬老院等 级管理办法》，对乡镇敬老院进行百分制考评，考评内容应包括:领 置财务专户，确保敬老院资金专款专用。参照“村账乡管”模式，在 导重视、供养经费及时足额到位、硬件建设及配套设施、规范管理乡镇财政所设立敬老院财务专户，将敬老院的各项经费从乡镇财 务账户中剥离出来，资金使用实行敬老院自主审批、乡镇财政所审 服务、美化环境、院办经济、入住率等，按考评得分高低确定示范 级、一级、二级、三级四个等次(统一颁发相应的匾牌，实行动态管 核、乡镇政府和民政部门监管的财务管理办法(防止任何单位、组 织和个人以任何理由借用、挪用、拖延、抵扣、截留或私分敬老院的 理，每年检查一次。凡不符合条件的取消或下调荣誉等级，连续两 年被评上或保持二级以上荣誉等级的给予适当的奖励。通过实施 资金。二是建市健全民主理财和财务公开制度。在各敬老院配备专 等级管理，树立典型、鼓励先进，促进乡镇敬老院全面、协调发展。 (兼)职出纳和物资保管员，成立由院长、出纳和3—5名供养对象共
2、加大经费投入，提高定额标准，着力改善供养条件。一是通 同组成的民主理财委员会，敬老院的各项开支必须经民主理财委
员会同意。供养资金、工作经费、捐赠收入、“以副补院”收入及各项 过向上争取、财政补贴、社会募捐、乡镇自筹的办法加大资金投入 力度(进一步扩大供养规模。今后在改扩建中要结合福利院、光荣 支出必须分类设账;敬老院购买肉、蔬等生活物资开支实行当天购 买当天公布，其他各项开支每月至少公布一次，让全部供养对象都 院一并建设，以满足日益增长的供养需求。二是县、乡两级和民政 知晓资金的来龙去脉，加强监督，消除不必要的猜忌和误会。三是 部门要每年安排一定数额资金。帮助各乡镇敬老院改造危房、建设 文体活动设施和其它各项配备设施，逐步清偿1二程尾欠款，当前， 强化社会监督。不定期聘请人大代表、政协委员或其他政治素质 高、责任心强、公道正派、作风踏实、关心农村五保供养工作和养 重点要解决敬老院用水难和部分敬老院设施设备建设不完整的问 老事业的人员，深入敬老院调查了解管理服务和经费使用等情况， 题。三是在现有l万元标准的基础上，适当增加部分供养对象多、 一旦发现问题及时进行处理。 工作经费，以满足这些敬老院的正常基础设施建设任务重、因条件限制无法发展庭院经济的敬老院的 5、创新经营机制，搞活庭院经济，着力增强造血功能。一是探 运转需要。四是推行基础工资和绩效1二资制。根据我县物价和消费水平，将敬老院院长和护理人 索实行股份合作制庭院经济。庭院经济由管护人员和有参与意愿、
有劳动能力的供养对象通过以工代投的形式，进行股份制合作经 员的工资分别提高到1000元和900元，由县财政按月拨付发放。 营。生产成本从敬老院下作经费中支出，产出成果在足量保证敬老 将T资总额的30,作为绩效工资(根据管护人员的工作表现进行 院需求、其他供养对象也同意的情况下，可以推向市场销售，收入 浮动，同时，按照国家政策规定。督促各乡镇及时为管护人员交纳 的60,用于弥补敬老院其他开支，40,作为参与劳动经营的管护人 养老、医疗和失业保险金。以调动他们的工作积极性。五是鉴于供 员和供养对象的劳动报酬(按劳分配。这样，既能提高管护人员发 养对象自身无力支付医药费的情况，采取敬老院负担一部分(从五 保供养经费和医疗补助中支出)(与新型农村合作医疗及医疗救助 展庭院经济的积极性，又能在一定程度上解决供养对象零用钱不 足、无所事事的问题，获得成就感和幸福感。二是探索实行“以老养 制度并轨报销一部分，建立五保对象集中供养医疗风险防范基金 解决一部分(资金通过财政拨款、慈善机构筹款、社会捐助等渠道 老”的管理模式，组织身体良好、工作热心的供养对象参与敬老院
的护理服务、膳食管理、卫生保洁等工作，并由敬老院支付一定的 解决)(实现供养对象免费医疗，同时要在敬老院内部建立五保对 劳动报酬。另外。可以联系相关企业。组织积极性高、有一定技术的 象医疗费用节支激励机制。六是通过社会捐助和财政补贴等办法，每年为供养对象添置一些衣物和被褥，以满足供养对象的生活需要。 老人做一些简单的手工活，让供养对象实现部分自食其力。i是 供养资源空余而其他分散供养的五保老人又不愿入住的情况下( 把3、调优管护队伍，加强教育培训。着力提高服务水平。一是严 在 “人口”关。对现有敬老院管护人员进行清理，院长实行专职(不 由乡镇政府和民政部门严格把关。适当允许敬老院吸收部分“空 巢”老人和其他非五保老人有偿入住，既增加敬老院的收入。又为 得由乡镇工作人员兼任或在乡镇兼职;工作态度不好、供养对象意 见大的管护人员要坚决予以清退。今后(增补乡镇敬老院管护人员 解决社会养老问题作出积极贡献。 必须坚持有爱心、有能力、有奉献 精神、有责任感的“四有”标准，引 6、更新思想观念，打破?域限制，着力提升运行质量。针对有 些乡镇敬老院人满为患。而有些乡镇敬老院供养资源闲置的情况， 入竞争机制，实行社会公开招聘和资格认定制度，避免用人上的优
各级各部门要树立全县一盘棋的思想观念，突破区域限制(统筹安 亲厚友。院长由乡镇政府进行初步资格认定，经县民政局确认后方 排、合理调配全县供养资源，实现资源利用最大化。民政部门要充 可上岗;工作人员由敬老院进行初步认定，经所在乡镇政府确认后分发挥主导作用，制订相关措施和办法，与各乡镇政府、敬老院一 方可上岗。同时，对院长和1=作人员实行试用期制度，试用期满由起共同做好异地集中供养对象的协调、安置和服务T作;督促各乡 全体入住人员投票表决，大多数人同意后方可正式上岗，并签订正 镇政府、敬老院特别是有空闲资源的乡镇政府和敬老院，摒弃各自 式聘用合同，一年一聘。二是加强业务培训。要加大对敬老院管护 为政的“小家”思想(开门纳客，合力做好全县五保人员的集中供养 人员的护理业务培训力度(通过组织授课、以会代训、经验交流、现 工作;采取有效措施(引导异地集中供养对象消除入住外乡镇敬老 场观摩等多种方式，分期分批进行培训。重点加强岗位责任和服务 院是“背井离乡”的狭隘观念和其它思想顾虑，让他们安心养老。通 技能、心理疏导、文体活动组织能力等方面的培训，以使管护人员过供养资源的合理调配，进一步提升全县乡镇敬老院的总体运行 在搞好基本生活服务的同时，能够有针对性地做好供养对象的精 质量。 神慰藉和教育引导工作，正确处理供养对象的合理诉求(定期开展丰富多彩的文体娱乐活动和主题活动，丰富供养对象精神文化生 活。三是畅通“出口”。对院长和管护人员实行供养对象测评考核、 (责任编辑:盛天)
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