【审判规则】
行政相对人因民间纠纷发生争执，双方对是否发生殴打说法不一，案件主要证据不足。由于行政拘留限制人身自由，属于较重的行政处罚，应由行政机关负责人集体讨论后作出。行政机关不能提供证据证明该处罚决定系经负责人讨论后作出的，应认定行政机关未经负责人集体讨论。据此，行政机关对行政相对人作出十日以上行政拘留，属于严重违反处罚程序，应当予以撤销。
【关 键 词】
行政 处罚决定程序 行政处罚 民间纠纷 治安拘留 集体讨论 程序违法 撤销
【基本案情】
2013年2月8日15时许，司X立之子司行建在驾驶机动车途中与路边出售烟花爆竹的李X甲的摊位发生剐蹭，遂与李X甲发生争吵，并与之后赶来的李X甲亲戚张瑞功相互殴打，司X立闻讯赶来之后与张瑞功发生冲突，是否发生殴打各涉案方说法不一致。东明县公安局立案后于次日对司行建作出拘留十五日，罚款一千元的处罚。一个月之后，东明县公安局以案情复杂为由，延长办案期限三十日，并对司行建的父亲司X立作出拘留十日，罚款五百元的处罚决定。次日，东明县公安局依据司X立的申请作出暂缓执行行政拘留的决定。而后，司X立向当地人民政府提出行政复议，当地政府最终以适用法律不当、超过法定办案期限为由，撤销对司X立的行政处罚并责令东明县公安局重新作出处罚决定。此后，东明县公安局以司X立构成结伙殴打他人作出拘留十日，罚款五百元的处罚决定，司X立再次向当地政府申请复议，当地政府经过复议最终维持该决定。
司X立以东明县公安局对其作出的处罚决定主要证据不足，适用法律错误，程序违法为由，提起诉讼，请求判令撤销该行政处罚决定。
【争议焦点】
行政相对人因民间纠纷发生争执，公安机关决定对其行政拘留十日以上，但无法提供证据证明该决定系经负责人集体讨论作出。在此情形下，该决定是否应予撤销。
【审判结果】
一审法院判决：撤销被告东明县公安局作出的东公行罚决字（2013）00214号行政处罚决定。
被告东明县公安局不服一审判决，提起上诉称：本局认为司X立违法事实存在，适用法律和延长办案期限的操作程序正确，对司X立重新作出的处罚决定合法，原判认定事实错误，判决结果不当。请求二审法院撤销原判，维持被诉处罚决定。
被上诉人司X立答辩称：首先，上诉人东明县公安局认定其殴打他人的事实认定不清，且无证据证明其殴打张瑞功。本人并未与司行建结伙殴打他人，处罚决定适用法律错误；其次，上诉人东明县公安局延长办案期限的程序错误，未经过其上一级机关菏泽市公安局批准，程序违法；最后，上诉人东明县公安局作出的处罚决定显失公正，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人张瑞功辩称：被上诉人司X立结伙殴打他人的事实清楚，上诉人东明县公安局适用法律正确且暂缓执行程序及其法律后果正确，原审法院对以上内容认定错误，请求二审法院撤销原判，维持被诉处罚决定。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
【审判规则评析】
根据《中华人民共和国行政处罚法》，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。可以申请听证的行政处罚如责令停产停业、吊销企业营业执照、较大数额罚款等通常可以认定为此处的“较重的行政处罚”。限制人身自由的处罚如拘留，相比上述处罚，剥夺了公民更加重要的权利。从处罚的设定来看，设定限制人身自由的处罚应符合法律保留原则，比上述处罚的设定程序更加严格，限制人身自由的处罚只能由法律设定，而且只能由公安机关实施。故拘留等限制人身自由的处罚应当属于较重的行政处罚，应由集体讨论决定。集体讨论程序是行政机关作出行政处罚的重要程序，对于一般的行政处罚程序，应当由负责人在调查结束后审查并决定，对于情节复杂或重大违法的案件，作出的处罚通常较为严重，涉及到限制他人人身自由、较大数额罚款以及营业资格的丧失等，应由行政机关负责人集体讨论决定，并且在案卷中附上集体讨论的书面记录，以便作出更加公正合理的处罚决定。未经集体讨论作出的处罚决定属于严重的程序违法，应予撤销。综上所述，未经行政机关负责人集体讨论作出的拘留处罚，应予撤销。
当事人因民间纠纷发生冲突，几名当事人和证人对于是否发生殴打说法不一。公安机关在此基础上直接对其中两名当事人分别作出行政拘留十五日和行政拘留十日的处罚决定。在经过复议之后重新作出的处罚决定中，依然以结伙斗殴为由对当事人行政拘留十日。公安机关在缺乏证据证明当事人存在结伙斗殴的关键事实的情况下，对当事人作出限制人身自由的行政拘留处罚，属于较重的行政处罚，且当事人本人供述以及证人证言存在多处矛盾，属于案件情节较为复杂的情况。公安机关未经集体讨论程序，直接对较复杂的案件作出行政拘留十日的处罚决定，违反了《行政处罚法》的规定，属于严重的程序违法，应当予以撤销。
【适用法律】
《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款 治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
第三十八条 举办文化、体育等大型群众性活动，违反有关规定，有发生安全事故危险的，责令停止活动，立即疏散。对组织者处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
第四十三条第一款 殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款 违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
第五十四条 行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。
第六十一条 行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
公安部2012年《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十条第一款第（二）项 违法事实和证据以及从重、从轻、减轻等情节；
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例 有效 参考适用
司X立诉东明县公安局治安行政处罚案
【案例信息】
【中 法 码】行政法·依职权行政行为·行政处罚·处罚决定程序·普通程序·实施·决定 (A0501040202031)
【案 号】 (2014)菏行终字第43号
【案 由】 治安/行政处罚
【判决日期】 2014年04月21日
【权威公布】 被《人民法院报》2015年12月24日刊载
【检 索 码】 A03231+1++SDHZ++0414C
【审理法院】 山东省菏泽市中级人民法院
【审级程序】 第二审程序
【审理法官】 李胜力 庞宠 陈希国
【上 诉 人】 东明县公安局（原审被告）
【被上诉人】 司X立（原审原告）
【被上诉人代理人】 崔庆志（山东兴鲁明律师事务所）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
上诉人（原审被告）：东明县公安局。
法定代表人：刘顺海，局长。
委托代理人：刘晓平，该局法制科民警。
委托代理人：樊亚崇，该局法制科民警。
被上诉人（原审原告）：司X立，男，1966年9月10日出生，汉族，农民。
委托代理人：司行建，男，1990年1月5日出生，汉族，系司X立之子。
委托代理人：崔庆志，山东兴鲁明律师事务所律师。
原审第三人：张瑞功，男，1972年9月11日出生，汉族，农民。
委托代理人：石长府，山东陆直律师事务所律师。
上诉人东明县公安局因被上诉人司X立诉其治安行政处罚一案，不服东明县人民法院于2014年1月28日作出的（2013）东行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月19日立案受理后，依法组成合议庭于2014年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人东明县公安局的委托代理人刘晓平、樊亚崇，被上诉人司X立的委托代理人司行建、崔庆志，原审第三人张瑞功及其委托代理人石长府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年2月8日15时许，司X立之子司行建驾驶鲁R×××××轿车行驾到东明县长兴集乡长兴集村时，与路边卖烟花爆竹的李X甲摊位发生刮擦，因修车双方发生争吵，李X甲的亲戚张瑞功到场后，与司行建发生争吵后相互殴打，司行建的父亲司X立在长兴集会上买盆闻讯后过去与张瑞功发生矛盾，是否发生殴打双方说法不一致。2013年2月8日，被告东明县公安局接到报案后，次日受理了该案。2013年2月9日被告依法对原告之子司行建作出行政拘留15日罚款1000元的行政处罚。2013年3月10日东明县公安局以案件比较复杂为由批准延长了30天办案期限。2013年3月25日，被告对原告司X立作出行政拘留10日，罚款500元的处罚。次日，被告根据申请对原告作出暂缓执行行政拘留决定。原告不服被告作出的行政处罚申请行政复议，东明县人民政府经复议以被告适用法律不当、超过法定办案期限为由撤销了被告对司X立作出的东公决字（2013）第00313号公安行政处罚决定，并责令被告重新作。被告经调查后认定原告司X立的行为已构成结伙殴打、伤害他人，于2013年6月23日作出东公行罚决字（2013）00214号公安行政处罚决定，对原告处以行政拘留10日，罚款500元。原告不服该处罚决定再次向东明县人民政府申请行政复议，东明县人民政府经复议维持上述行政处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”本案被告对原告申请于2013年3月26日经审批，同日作出暂缓执行行政拘留决定。2013年6月23日，被告对原告作出行政拘留10日，罚款500元的处罚，被告东明县公安局先暂缓执行行政拘留后审批行政拘留的程序明显违法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十条第一款第（二）项规定，被告作出行政处罚决定的，决定书应载明：“违法事实和证据以及从重、从轻、减轻等情节。”本案被告对原告作出行政处罚时的处罚幅度和法律适用均是从重处罚，但处罚决定书中未载明从重处罚的情节，原告认为被告该程序违法的观点应予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案被告以案件比较复杂为由对司X立一案申请延长办案期限，但被告提供的证据没有证明公安机关负责人对本案进行了集体讨论，原告认为被告的该程序违法的观点应予支持。根据被告调查的有关证据证明，本案双方因车辆与烟花爆竹摊位发生刮擦修车一事发生矛盾后引起打架，该纠纷属民间纠纷，司行建与张瑞功相互殴打有证据证实，双方均有过错，被告应本着教育与惩罚相结合的原则进行处理，但被告仅对原告和原告的儿子作，而对过错方张瑞功不予处罚，原告认为被告的处罚显失公正的观点应予支持。根据被告查证有关事实认定原告结伙殴打、伤害他人缺少相应的事实根据且与法院依职权调取的段俊魁的证明相矛盾。综上，被诉行政处罚决定主要证据不足，程序违法，处罚显失公正，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销被告东明县公安局作出的东公行罚决字（2013）00214号行政处罚决定。
上诉人东明县公安局上诉称，被上诉人违法事实存在，上诉人重新作；上诉人所作处罚决定适用法律正确，东明县公安局延长办案期限的程序合法；原审判决认定事实错误，判决结果不当；请求二审法院撤销原判，维持被诉处罚决定。
被上诉人司X立答辩称，上诉人作出行政处罚决定认定事实不清，没有证据证明其殴打原审第三人张瑞功；上诉人没有证明其与司行建结伙殴打他人，属适用法律错误；上诉人没有提供行政机关集体讨论的证据，批准延长办案期限的机关应是菏泽市公安局，而非东明县公安局，程序违法；上诉人作出行政处罚决定存在显失公平；请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人张瑞功答辩称，原审法院对暂缓执行及其产生法律后果认定错误；被上诉人结伙殴打他人事实清楚，原审法院对此认定错误；原审法院以对上诉人从重处罚适用法律不当的理由不能成立；请求二审法院撤销原判，维持被诉处罚决定。
原审中双方当事人提供的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人和原审第三人未提交新的证据。被上诉人司X立提交民事诉状一份，证明上诉人的具体行政行为被撤销并未给国家利益、公共利益和他人权益造成损失。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，上述证据与本案没有关联性，亦不属于“新的证据”，本院不予认可。
二审查明事实基本同一审。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”关于本案中被上诉人司X立是否存在结伙殴打原审第三人张瑞功的违法事实，经查，从上诉人东明县公安局提交的证据看，司行建、司XX等人均否认被上诉人参与殴打他人，证人李X乙称其没有看清被上诉人是否殴打他人，证人位XX证明仅司行建殴打了张瑞功和李X丙，证人王XX、张XX、魏XX等证明司X立殴打了原审第三人，上述证人证言彼此存有矛盾，不能排除合理怀疑。此外，上诉人主张被上诉人与司行建结伙殴打原审第三人，但对司行建的治安行政处罚并未适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款有关“结伙殴打他人”的规定，仅适用了该法第四十三条第二款“殴打六十周岁以上的人”的规定，并未对司行建结伙殴打他人的事实予以认定，而被诉处罚决定却认定被上诉人与司行建结伙殴打他人的违法事实，与上诉人对司行建的治安行政处罚决定存有矛盾。因此，上诉人提交的证明被上诉人结伙殴打原审第三人的证据并不充分，上诉人对被上诉人作出治安行政处罚的证据不足。关于原审法院认为“先暂缓执行行政拘留后审批行政拘留的程序明显违法”的意见，经查，暂缓执行行政拘留决定属治安行政处罚决定作出后的执行范畴，该程序是否得当并不影响被诉治安行政处罚决定的合法性，不属于本案审查范围，原审法院该意见不当，本院予以纠正。关于原审法院认为“上诉人的处罚显失公正”的意见，经查，本案诉讼标的系上诉人对被上诉人司X立作出的治安行政处罚决定，上诉人是否应对原审第三人进行处罚，不属于本案审查范围，不能作为被诉行政处罚决定显失公正的依据，原审法院该意见不当，本院予以纠正。综上，上诉人作出东公行罚决字（2013）00214号治安行政处罚决定的证据不足，原审判决说理部分虽有不当，但结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人东明县公安局负担。
本判决为终审判决。
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