作为推进新型城镇化进程、统筹城乡和谐发展的重要抓手和平台，土地整治的范围不再局限于农村，整治对象也不再局限于农用地，而是对全域土地的整治，赋予的内容也更加多元和综合。在这一目标引领下，改革创新现有土地整治管理体制机制将势在必行。
城乡建设用地增减挂钩政策是土地整治的重要手段，安徽、山东、江苏、浙江、湖北、四川等省份是全国开展城乡建设用地增减挂钩试点较早的地区，经过较长时间探索和实践后，这些省份从不同角度探索改进了增减挂钩的管理方式。
实践中的创新
增减挂钩政策的三大核心是：建新拆旧项目区管理、挂钩指标管控和对项目区实施规划的整体审批。自2005年开始，从国家出台的一系列政策文件来看，国家层面对增减挂钩政策的监管从未放宽，尤其在经历了部分地区出现片面追求指标而忽视农民利益等问题之后，更加严格。而与国家层面的谨慎态度相对应的是，试点地区对增减挂钩政策的运用则更加灵活和多元，归结起来主要包括：
项目区管理由“两区”细化为“三区”。实践中各地采用的挂钩模式各不相同，但无论哪种模式，都有一个共同的特点，即增减挂钩项目区由“两区”（拆旧区和建新区）细化为“三区”。例如：湖北省2011年出台的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》明确提出，城乡建设用地增减挂钩试点项目是指，依据土地利用总体规划、土地整治规划和增减挂钩专项规划，对零星分散、低效利用的农村建设用地实施拆除复垦（即拆旧区），对农村居民点重新布局、集中还建（即还建区），将节约出来的建设用地指标调剂到城镇使用（即建新区）的一项综合土地整治活动。江苏、浙江、辽宁、安徽、四川等省在“三区”项目区框架下都作出了具体的管理规定。
一是将拟用于增减挂钩的拆旧地块，按照土地整治项目管理要求，先行整理复垦，通过省级验收后，纳入挂钩复垦项目备选管理库。二是不设置安置区或安置区不使用建新挂钩指标的，必须实行先垦后用，建新批准和挂钩指标下达均以完成拆旧复垦合格入库为前提条件。三是可以先行使用不超过一定比例的挂钩指标用于农民安置建新。四是安置区按照“先安置后拆迁、先复垦后使用”的原则，坚决禁止随意变更批复的安置区位置进行建设，严禁随意调减或调增农民安置区人均用地面积。五是经验收确认合格的拆旧地块与建新地块组成项目区，报省厅整体审批。
增减挂钩指标分类使用。按照“挂钩指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准”的基本规定，试点省份综合各地农民安置、资金筹措、建新需求等情况，在如何使用挂钩指标方面形成了不同的管理方式。
郝杰 供图
第一种是从保障指标归还出发，先行复垦归还挂钩指标。需要占用耕地或其他农用地进行农民集中安置小区建设的，允许使用农民安置挂钩指标，并设定一定比例上限。如江苏万顷良田建设工程，先行使用面积不得超出挂钩指标规模的30%（2012年调高至40%）。第二种是立足于解决拆旧安置资金不足的问题，允许复垦归还挂钩指标的同时，经批准允许开展一定规模的城镇建新，其规模计入城镇建新结余指标。如湖北规定城镇建新规模不得超出项目区挂钩指标规模的80%。第三种是不涉及农民安置用地，项目区由拆旧区和城镇建新两部分组成，农村建设用地整理指标与城镇结余建新指标相等。
整体审批程序具体化。为落实中央提出的“大规模实施土地整治”的工作部署，各地在审批管理制度上，将增减挂钩融入到新农村建设和农村土地整治中，整体推进田、水、路、林、村综合整治。例如：江苏省规定万顷良田建设工程规划方案中设置增减挂钩专章，将拆旧区与周围土地连片整理工程一次性规划，实现了传统意义上的土地开发整理项目与增减挂钩项目“打捆”审批，同步推进农村综合整治。湖北省立足增减挂钩项目与土地整治项目结合，土地整治项目中涉及农村建设用地复垦为耕地的，可申请使用挂钩指标，项目验收后统一纳入指标库管理。
创新带来的益处
“三区”分立有利于合理安排实施地块，支撑了项目区开放管理和经济可行性。按照《城乡建设用地增减挂钩管理办法》规定，增减挂钩项目区设置之初即确定拆旧地块和建新地块，以满足封闭管理的要求。但由于农民意愿改变、规划调整、建设项目供地审批的客观周期等原因，项目区立项后拆旧地块和建新地块调整的情况普遍存在，降低了项目区及其备案管理的效率和水平。
针对这一问题，相关省份明确，除了因农民安置建新需要占用耕地或其他农用地需要先期使用挂钩指标以外，建新地块暂不确定，将拆旧区参照土地整治项目管理，复垦验收合格后入库“备用”，待需要建设用地审批时，将拟批准的建设用地地块和“备用”的拆旧地块组合成增减挂钩项目区。
这种将“三区”时空分离的方式，既体现了增减挂钩项目区内土地调整使用的优越性，又可以保证完成拆旧复垦归还挂钩指标，还可享受建设用地使用费税的减免，为建设用地整理提供了合规的资金来源，更有利于实现项目区内耕地数量有增加、质量不降低、空间布局优化的政策初衷，有利于合理设置项目区。
与整治任务对应拆分挂钩指标类型，有利于保障安置和提高挂钩指标使用效益。实行增减挂钩指标管理，意义在于控制好整治规模和节奏，按照新一轮土地利用总体规划确定的农村建设用地整治总规模，逐年按计划实施，避免借农村土地整治过快扩张城镇建设用地规模。在细分挂钩指标之前，由于指标一次性下达，项目区实施过程中或出现“重建新、轻拆旧”及拆旧复垦归还指标缓慢的问题，或出现片面追求指标的规模和进度，项目区整体审批多年后仍未办理用地报批手续的现象。因此，细化指标类型及分类管理，使项目区内各项整治任务与指标使用对应起来，管理目标更为清晰准确。
细化整体审批有利于规范项目区整体考核。实施增减挂钩，项目区内实施前后必须达到土地利用结构平衡，耕地总量不减少、质量不降低，但具体到项目区内的每一个地块，土地用途是变化的。因此，增减挂钩整体审批制度也是一种土地用途转变的审批制度。我国现行土地用途管制制度以农转用审批为重点，包括耕地占补平衡和建设用地审批制度，经过多年的发展和完善，该制度体系已较为完善。相较农转用审批和建设用地审批的相关规定而言，现行增减挂钩整体审批对地块用途变化及权属登记的规定较为原则和宏观。各地的补充规定，在审批管理和权属登记方面更加规范，操作性更强。
政策优化思路
增减挂钩试点遍及全国29个省份，历时9年，全国化试点积累了丰富经验，形成了较为成熟的制度成果。典型地区的试点经验较《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》已有较大改革，为进一步发挥好增减挂钩政策效应，笔者建议尽快研究吸收试点地区的好经验、好做法，改进增减挂钩管理方式。具体思路如下：
开放项目区设置。在坚持增减挂钩项目区规模管控、整体考核、封闭运行的前提下，开放项目区设置。明确增减挂钩项目区由拆旧区、建新安置区、建新留用区（包含农村基础设施和发展用地）和建新出让区组成。实行项目区动态、分阶段管理，即先确定拆旧区和建新安置区、建新留用区，保证农民先行妥善安置，为新农村建设留有足够用地空间，此为增减挂钩第一阶段。节约出来腾挪到城镇使用的面积为建新出让区，当建新出让地块具备供应条件时与第一阶段确定的拆旧区、建新安置区和建新留用区一起组成完整的增减挂钩项目区，此为增减挂钩第二阶段。
开放指标使用。与开放项目区设置相对应，可将增减挂钩指标细分为挂钩指标、结余建设用地指标和结余耕地指标。挂钩指标由国家统一分解下达，控制低效、分散利用的建设用地整理复垦的总规模。结余建设用地指标是项目区设置第一阶段节约出来的建设用地面积，核定为结余建设用地指标。结余耕地指标是完整的增减挂钩项目区明确以后，以符合项目区内耕地面积不减少、质量不下降为前提核定的复垦耕地超出的面积，可以用于耕地占补平衡。
开放农民的自主性。目前，在推进增减挂钩政策试点中，政府主导仍是主流。但长远来看，政府权力应适当退出，增减挂钩由“政府主导”向“政府引导”转变。将增减挂钩的操作主体适度交予农民，让农民自主决定，并在增减挂钩实施的整个过程中发挥其主观能动性。如项目区的选择上，由农民自愿提出申请，拆旧区的复垦也可由农民自主实施，地方政府只负责宣传政策，给予指导。
（作者供职于国土资源部土地整治中心）
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