作者：国信招标集团PPP中心副主任童再军
国信招标集团江苏分公司王迪
2015年10月，汝阳县城区供热工程PPP项目与洛阳盛馨新能源设备科技有限公司正式签署项目的特许经营协议合同，标志着本咨询项目终于成功落地，现就项目的相关情况予以分析，供业内人士交流及后续项目参考与借鉴。
汝阳县城区供热工程是一项民心工程，是城镇“碧水蓝天”工程的重要项目之一。通过本次汝阳县城区集中供热工程的实施，可完善汝阳县公共服务，实现集中供热面积达300万平方米，取消该区域小锅炉房，解决小锅炉房分散供热能耗高、污染严重的问题，每年可为国家节约大量原煤，为实现“蓝天、碧水和绿色家园”的环保城镇建设目标作出贡献。工程项目建设是当地城区集中供热的现实需要，有力地推动当地节能减排事业的发展进程，增加就业，并带动相关产业链的发展。
本项目建设完成后，以为城市提供稳定、可靠、高品位的热源为主要目标，节约能源，减少城市污染，带动产业发展，改善人民生活环境，方便居民日常生活，其经济效益、环境效益和社会效益均十分显著。
1、项目类型、所属行业
汝阳县城区集中供热项目属新建，为热力生产和供应行业（行业代码：4430）
2、投资规模
项目工程计划总投资22326万元，其中政府用已辐射建成的供热管网25年特许经营权出售给社会资本方4465.2万元，并将出售款项投入工程建设，占股份20%。另外社会资本出资17860.8万元投资建设，占股份80%。
项目公司所有资金22326万元用于建设投资19481 万元（其中热源厂建设投资10218万元，热网及换热站建设投资4543万元，其他建设投资包括承担已辐射建成的供热管网后续的改造、维护、更新等费用共计4720万元），建设期利息1875万元，铺底流动资金970万元。
3、建设内容
本工程的建设内容主要包括热源厂、高温热水管网、热力站的建设。在汝阳县城北部的县消防大队对面新建一座热源厂，其中近期热源厂容量为58MW，热源建设将采取分年进行的方式，具体为：2015年建设2台29MW锅炉共计58MW，2016年建设1台29MW，2017年建设1台29MW，2018年建设1台29MW，届时热源容量将达到5×29MW=145MW。新建一级热水管网总长度10.47km，供热半径3.5km，管径DN700-DN100，新建水—水换热站29座，工程全部实施后汝阳县集中供热普及率将达到57.8%。
4、产出标准
项目供热运行安全及服务质量标准按照国家住建部现行标准执行，建设档次按照国内北方地级市以上标准《城镇供热管网设计规范》（CJJ34-2010）执行，运行环保按《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）、《工业锅炉及炉窑湿法烟气脱硫工程技术规范》（HJ462-2009）标准执行，并符合洛阳市创建国家级环保模范城市的具体要求。
2016年3月15日之前，完成项目选址、立项、环评、安评，实施主热源厂2台29MW高效煤粉热水锅炉及附属系统的安装建设，在供热期结束前达到60万建筑平方米的热源负荷能力，供热服务面积30万建筑平方米，力争达到50万建筑平方米规模，铺设供热主管网达5公里。
2016年底：完成热源厂2×29MW高效煤粉热水锅炉及附属系统的安装建设，确保完成热网200万建筑平方米的供暖规模，争取达到220万建筑平方米的供暖规模，基本上满足现有新、老城区既有建筑符合进网条件区域的供热服务范围。
2017年度：确保完成热网300万建筑平方米的供暖规模，供暖规模满足新老城区既有建筑符合进网条件区域的供热服务覆盖。
5、回报机制
项目通过对汝阳县城区提供供暖服务来收取用户支付费用，为使用者付费机制。
1、建设模式
本PPP项目按照自身特点，并结合项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素进行综合分析，项目采取BOT运作方式，由社会资本负责项目的投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。
本项目为汝阳县城区提供集中供热服务，保证稳定、可靠、高品位的热源，满足整个县城区域内单位、居民的供热需求。具体服务范围：南至瑞云山南侧，东至云梦山东侧、西至桂柳河和漫流河，北至黄龙潭水库，覆盖总规2020年城区的用地规模，约为11.38平方公里。
项目供热标准居住区建筑综合热指标取45W/ m2，公用建筑综合热指标取55W/m2（热指标中已包括约5%的管网热损失）。
2、项目的投融资结构
本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如下图所示：
3、融资安排
项目公司由社会资本在汝阳县全资设立，公司注册资本不低于项目总投资的30%，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。
本项目全部融资由项目公司完成，当公司不能顺利完成项目融资时，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。
目前项目公司主要的融资方式有股东借款、金融机构贷款等方式，项目公司通过融资筹措项目资金，以解决项目投资总额和注册资本之间的差额，参照城区集中供暖项目的融资模式，本项目的融资方式采用金融机构贷款模式。
4、项目资产权属
本项目土地性质为市政划拨用地，由县政府无偿提供给特许经营者使用，土地使用期限与特许经营期一致。在特许经营期内，政府方拥有本项目的土地使用权并持有本项目国有土地使用权证。
在本项目特许经营期内，投资者拥有本项目使用土地的权利、所有在投资者名下的财产、设备和设施的所有权、项目运营权和收益权。
特许经营者负责项目设施的运营管理、安全生产、维护大修、更新改造等，并保证设施完好，经营期满无偿移交。
5、绩效考核指标
项目建成后，为促使项目最大程度的发挥效果，更好的发挥改善汝阳县城区集中供热条件，本项目采用PPP模式之后应该加强对项目公司运营管理工作的考核，主要通过供热产量、供热成本、设备完好率、周边绩效等指标进行考评，当期集中供热服务费按考评后应支付的比例确认。
本项目经过探索，汝阳县城区集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制：一是供热定价机制。集中供热工程属于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供热价格实行政府定价，项目居民、非居民供热价格分别为0.18元/m2·天、0.26元/m2·天。二是在风险分担问题上，项目建成达产后集中供热系统面积达到达产面积约300万平方米，汝阳县人民政府与洛阳盛馨新能源设备科技有限公司明确了如果超出主热源规划供热面积以外的热用户，接入时收取入网设施改造费，超出涉及范围的管网建设，另行协商解决。三是资本退出机制。城市集中供热属于民生工程，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证系统的正常安全运行，从而最大限度保障城市居民的利益。如果洛阳盛馨新能源设备科技有限公司因为自身经营不善、违约等行为而导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入并接管项目资产及后续运营。
1、特许经营期
本项目汝阳县城区供热工程的特许经营期为25年(含建设期)，从《特许经营协议》批准生效之日起计算。
2、建设工期
本项目一期工程建设工期为4年（含前期工作时间），计划2015年至2018年。
3、项目的配套设施建设
本项目的水、电、路等配套设施情况由投资人自行调研踏勘，并由投资人完善，使其满足项目的建设、运营；本项目的电力接入系统由投资人负责建设。
4、项目公司组建
社会资本方－洛阳盛馨新能源设备科技有限公司出资4000万元，占股80%，汝阳杜康建设投资有限公司代表政府以现金形式出资1000万元，占股20%，政府方股东权利无分红权。项目公司资本金应不低于项目投资总额的30%，且注册资本不低于五千万。
5、项目监管
汝阳县人民政府为项目的政府监管主体，与用户监督、利益相关者监督共同构成本项目监管构架；未来不排除引入第三方咨询机构对项目公司的履约情况进行监督或中期评估；由汝阳县人民政府，依据特许经营协议对项目公司实施合同监管；由汝阳县人民政府等项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管；汝阳县财政局物价部门对项目收费进行监管；汝阳县环保局对环境质量进行监管；项目最终用户将作为用户/公众监管主体对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向汝阳县人民政府进行投诉或提出建议；贷款人将就项目资金使用及还款进度进行监管；由于权益、风险的传导机制，工程承包商、工程监理方等项目利益相关者将依据各类协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。
6、政策性补助、补贴
社会资本方应提供本项目的相关资料积极协助招标方争取国家、省的补助和补贴。由于本项目建设获得的补助、补贴，除由相关政策明确规定直接补贴给项目公司外，其余的归政府拥有。其中，获得专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付，待项目运营时在供暖服务费中逐步进行抵扣。
本次集中供热项目是一项民生工程，项目建设将改变当前汝阳县城燃煤小锅炉的分散供热现状，解决当前供热方式资源浪费问题，促进节能环保事业发展。项目采用BOT运作方式，运营年限为25年，项目公司通过为汝阳县城区提供供暖服务，来收取供暖服务费。在供热服务费支付上，设置绩效考核标准，在考评后根据对应的支付比例来支付供暖服务费，项目的投融资结构、合同结构和监管结构较为全面合理，这归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。本项目区别于其他PPP项目的亮点主要包括：项目招标采用资格后审，这样可以避免招、投标与投标双方资格预审的工作环节和费用、大大缩短招标投标过程，有利于增强投标的竞争性；对业主来讲，扩大了选择的余地相对较大，提高了工作效率，从开标到确定中标人时间较短，潜在投标人的信息得到有效保密，切断了信息传递，减少了围标、串标等现象的发生，同时从源头上进一步预防腐败现象的发生。
契约精神是公私合作关系的核心纽带，贯穿项目的整个生命周期。汝阳县城区集中供热项目在协议中明确约定了汝阳县人民政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺，这是双方重视契约精神的体现。在项目协议的执行方面，目前项目进展顺利、建设进度如期进行，这其中必不可少的是汝阳县人民政府的大力支持和项目公司的严格自律。全过程的履约精神将为PPP项目的良好运营和产品/服务的高质高效输出提供强有力的保障。
采用PPP模式的优势是可消除费用的超支，有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成；有利于转换政府职能，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者转变为监督者，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力；投资主体多元化，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，更好地促进投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验，提供高效优质的服务；政府部门和民间部门亦可取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，以此形成互利互惠的长期目标，实现以最有效的成本为公众提供最优质的服务。
PPP模式局限性主要体现在PPP项目的立项要面对复杂而耗时的许可和审批过程。获得基础设施项目的许可和审批往往会牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。由于政策或法律法规的不完善或相互间的一致性问题，在某些情况下，投资者还有可能面临含糊和不确定的环境，无形中给社会资本带来了投资压力。其次，政策或法律法规含糊、矛盾以及弹性过大或过小，也对PPP项目的运作产生一些不利的影响。主要表现在法律与政策法规之间内一致性问题；新旧政策或法律法规之间的连贯性和一致性问题。此外，PPP项目通常投资大，耗时长，一般在15-20年甚至更长。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。
PPP改革希望政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP操作流程，并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供专业服务。政府有必要进一步简化审批，合并内容相关和相近的法规，清理相互冲突的法规，并采取有效措施保证政策法规的执行。
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