一些省联社在改制过程中实行全省农信社“好带坏”的模式。如果用纯商业化模式，企业要追求利润的最大化，谁来解决这些遗留问题？但互相帮助的方法却起到了实质性作用。
省联社的未来何去何从，这是一个谈及农信社改革永远都绕不过的话题。
2000年7月，国务院正式批准在江苏省进行农信社改革试点，在县（市）联社入股基础上，组建江苏省联社。
“有了自己的亲娘，心潮澎湃。就像断奶的孩子找到了母乳。”一位在江苏农信系统工作已经超过30年的农商行老员工如是向《农村金融时报》记者描述自己当时的心情。
2003年6月，国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，将农信社的行业管理职责下放给省级人民政府。伴随着同年12月30日，深化农信社改革试点以来第一家省级联社——贵州省联社的成立，全国农信社开始相继组建省级联社。时至今日，除海南以外，所有省级联社目前均已跨过了十个年头。
十年风雨路。在省联社的管理下，全国农信社从曾经的资本充足率为负、不良率普遍在40％-50%、“技术上已经破产”，开始迅速发展，资产平均扩张十几倍，效益显著提升，不良大幅下降，纷纷跃居成为地方最大金融机构。
“强势、强大、强有力”，十年过后，省级联社留给业界这样的印象。浓厚的行政干预色彩，令其饱受诟病和质疑，有关省联社的存在到底有没有必要的讨论也开始甚嚣尘上。省联社向何处去？这是一个必须尽快给予回答的现实问题。
功不可没“应该说，省联社最大的成就是把农信社给救了。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠直言，当时的农信社已经是个烂摊子，中央管不了就交给地方，而地方一开始其实也是不愿意接手的。
农信社被确定交由地方后，为了解决信用社不良资产问题的自有资本不足问题，2003年《深化农村信用社改革试点方案》规定，中央政府按2002年底实际资不抵债的数额的50%发放专项再贷款或专项中央银行票据帮助试点地区农村信用社化解历史包袱。央行拿出一笔资金解决农信社的5000多亿不良资产和亏损挂账的50%，另一半由地方政府承担，然后将农信社交给地方。
“责任落到地方，地方开始发挥积极性。现在想想不可思议，但当时确实是很大一块不良贷款是地方官员借钱不还造成的。地方政府抓清欠，然后用土地、公园等资产进行置换，再加上财政支持和存款支持，这样就把濒临死亡的农信社给盘活了。”张承惠向记者讲述道。
“一些省联社在改制过程中实行全省农信社‘好带坏’的模式。如果用纯商业化模式，企业要追求利润的最大化，谁来解决这些遗留问题？但互相帮助的方法却起到了实质性作用。这说明省联社在宏观层面的协调带动工作发挥了很大的‘正能量’。”社科院农村发展研究所研究员杜晓山对于省联社所做的工作也予以肯定。
此后，省联社从清收不良、增资扩股等多方面入手，帮助农信社改造，开始渐渐发挥作用。
省联社的存在必要性越来越得到认同。
据陕西农信一位负责人介绍，以该省农信为例，各县级农合机构作为独立法人，资产规模最小的机构仅有9亿元，最大的不到300亿元，大部分在20-50亿元之间。全省农信101家法人中仍然有24家问题机构和5家高风险社。由于历史包袱较重，依靠自身发展，短时间内很难完成达标升级工作。
而面对资产规模小到几千亿元，大到几万亿元、十几万亿的竞争对手，农信社在资产规模、产品创新、经营理念、利率定价、风险管控等方面均处于弱势地位。特别是存款保险制度出台和利率市场化进程加快后，各项业务发展开始趋缓，2015年上半年存、贷款业务增幅同比分别下降1.94%和4.3%，增量在全省银行业金融机构排名也不同程度下降。
陕西省联社从2007年起，建立了存款风险统筹金制度。截至2014年底，风险统筹金账面本息余额达到21.19亿元，全省农信社整体风险抵御能力显著增强。
“增强省联社资金运营和调剂职能，通过管理优势和网络优势，集中全省资金形成规模优势，提高农合机构富余资金利用率，实现收益最大化。同时通过调剂资金余缺，有效避免流动性风险的发生。”这位负责人表示。
同样地，省联社作为“大平台”，在人才培训以及技术支持上所提供的服务也为各个“小法人”提高了效率并降低了成本。2015年以来，浙江、安徽、广东、江西等省联社纷纷着手打造农村电商等平台以应对互联网金融冲击就是一例。
改革是必然趋势尽管作用明显，但矛盾还是与之俱来。
不仅仅是高管任免，省联社还会介入农信社的普通岗位招聘。此外，省联社对农商行、农信社的干预还涉及财务、业务、甚至战略层面。据了解，省联社会设定农信社、农商行的高管薪酬上限、各岗位薪资区间；设定贷款规模；发放大额贷款、联保贷款时，农信社、农商行要向省联社报备，但出了问题，损失完全由法人社自身承担；在一些地区，省联社还牵头统一发放贷记卡，并且指导法人社开发新产品。法人社在经营、管理上均受到省联社诸多掣肘。
一方面，随着大部分农信社完成股份制改造，法人治理结构逐渐完善，基层行社日渐强烈的对市场独立地位的诉求，与部分省联社浓厚的行政管理方式之间的矛盾凸显；另一方面，省联社既是省政府行业管理机构，又是接受银监会监管的银行企业，还是法人单位股权式联合体的多重属性，导致法理关系模糊、履职边界不清等问题，也引发诸多争议。
随着银监会《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》的出台，省联社改革的焦点集中在如何实现“淡出行政管理职能，强化服务职能”上。
安徽省联社理事长陈鹏指出，随着农商银行改制的全面完成，省联社改革势在必然。尽管缺少经验可循，但通过对各种组织形式的利弊分析，可以找到一条真正有利于农商银行发展、有利于防控金融风险、有利于强化支农支小服务方向的改革之路。
他强调，以省联社负责行业管理和行业服务、农商银行独立开展业务经营的现状为基础，将省联社改制为农商联合银行，进一步强化行业服务、优化行业管理、适度开展自主经营，充分发挥“小银行 大平台”的体制机制优势，不仅改革成本低，而且适应性强。作为率先全面完成农商银行改制的省份，安徽省联社将积极争取改革试点，通过银行化改革推动全系统协同健康发展。
广西壮族自治区联社的一位负责人也呼吁，各方在支持省级联社在保持全省农信社体系完整性和稳定性基础上，做好省级联社顶层制度设计，再统筹规划和有序推进县级农信社改革工作，依法合规整合全省城乡金融自愿，做大做强地方金融组织体系。
呼唤顶层设计一场关于省联社的改革正在静悄悄进行。
为了推动省级联社“去行政化”改革，银监会开始从改革省联社驻地（市）办事处开始入手，将其改制为“区域稽核审计中心”。甘肃省联社先行先试，将其所属的11家地市级办事处和兰州管理部一次性改制为6家“区域稽核审计中心”，成为全国省级联社中第一个进行去行政化试点的省级联社。
紧随其后，安徽、吉林、贵州等省份的办事处改制工作也相继开启。
目前，省联社驻地办事处改制大致分为几种：将办事处直接撤销，设立区域稽核审计中心；在撤销办事处、成立区域稽核审计中心的同时，在地市级行社试点“中心行社”，负责协调、服务等稽核审计中心不具备的职能；成立区域稽核审计中心，办事处逐步撤销。
张承惠认为，省联社的地方办事处官僚气息很浓重，就应该拿掉。至于改成区域稽核审计中心，她认为应该从控制风险的角度拿出数据来支撑其存在的必要性。“只要有派出机构存在，在相当程度上就一定会干预县级法人的正常经营。觉得没有这个能力就不要去管这些事情。”她说。
当前，在部分省份，省联社驻地（市）办事处的改制工作仍在推进，但步伐并不紧凑。纷议之中，最具问题性的是办事处改制后，一线行社失去了与地市级政府沟通、对话的桥梁。
事实上对于省联社的改革，一些地方已开始进行新的尝试。2014年底，银监会正式批准陕西省组建秦农银行。
据悉，组建后的秦农银行注册资本金将达到80亿元，其中陕西省政府出资29%，另一主要股东为陕西和谐投资股份有限公司。初期由西安市城六区农信社重组而成，随后陕西省将以秦农银行为平台，通过收购、参股或控股方式来整合全省100多家农信社和农商行，整合后总体规模将超过6000亿元。与现有商业银行的总分行模式不同，秦农银行以金融控股平台方式控制参股的金融机构。此外，方案没有改变现有监管部门对农信社、农商行的县域独立法人机构规定，只是以“母子关系”形式来整合全省农商行和农信社。根据相关部门测算，秦农银行的资本规模将排在全国农商行第四位。
有接近银监会人士表示，起初银监会认为陕西省政府方面持股比例过高，不太愿意批复。但最后在更高级别部门协调下，秦农银行得以获得批复。
对于省联社改革的模式探索，2007年，银监会曾提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种省联社改革模式。
这其中，秦农银行的金融控股模式受到了业界的追捧。不仅是陕西，其他一些省份对于省级联社的改革似乎也偏向于成立金融控股公司这种模式。
记者了解到，之前山东省也有意对全省农商行进行改造升级。其具体做法是，要求本省所属国有大型企业对相应农商行注入资本，占股比例最高达到10%，可以享受分红但不能参与农商行具体的业务经营。不过,据知情人士向《农村金融时报》记者透露，此方案已经遭到银监会否决。“有好几个省早就想这么做，银监会都没有同意，陕西之所以能做到是动用了非市场化的力量。”
时至今日，有关省联社改革的顶层设计依旧没有形成。而相对于关于省联社改革模式探讨的莫衷一是，业界更为期待的是改革何时能够破冰。“对于省联社未来如何发展，决策层应该在深入调查研究的基础上，尽快拿出切合实际的改革思路，这样各地才能大胆推进。无论改革方案如何确定，有一点是必须遵循的，那就是要尊重各地经济、金融发展的不同状况，允许多种形态的尝试，切忌一刀切。”东部一位省联社高管这样说。
来源|本报记者 苏竞翔
本期执行主编|张艺良 责任编辑|郝飞 制作|刘雄
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