来源：2023《建设监理》6月刊 作者：尹振杰
0 引 言
20世纪80年代末，为了提高我国建设项目管理的质量和效率，水电和交通项目最初引入了监理制度。1996年，监理制度扩大到整个建筑业，但没有强制执行。自1997年以来，我国已制定并实施了一系列有关建设监理制度的法律法规。这些法律法规包括：1997年颁布、2019年第二次修正的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）；2000年颁布、2019年第二次修订的《建设工程质量管理条例》；2002年颁布、2021年修改的《中华人民共和国安全生产法》；2003年颁布的《建设工程安全生产管理条例》；2020年颁布的《中华人民共和国民法典》。上述法律法规承认了监理制度的法律地位[1]。在我国的监理制度下，监理公司在施工阶段提供监理服务，监理工程师在工程现场开展监理工作。其监理依据主要包括政府有关部门批准的建设项目文件、相关法律法规、建设工程监理合同以及GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》。目前，我国建筑业约有12000多家监理公司，25万多名注册监理工程师。
在我国，根据《建筑法》及其他法律法规的有关规定，建设监理工作必须由监理公司进行；如果监理公司和监理工程师未能对项目进行监督，他们既要承担合同责任，也要承担法律责任。在监理活动中忽视责任风险，可能危及建设工程的质量和安全，进而阻碍监理行业的发展。目前的研究对监理责任和监理责任风险的重要性有很好的认识，但通常缺乏对如何量化这些风险的系统研究。本研究采用定量方法对监理公司和监理工程师的主要责任风险进行问卷调查，依据调查结果来分析这些风险产生的原因。
1 监理责任风险及其研究现状
1.1 我国监理工程师的监理责任与责任风险
监理工作主要包括质量、成本、安全、进度管理以及与建设单位、承包商和其他参与项目的利益相关者的协调。在日本和美国，被称为永恒三角的主要利益相关者包括建设单位、承包商和设计方人员。在我国，主要利益相关者包括建设单位、总承包方、工程设计人员和工程监理人员。监理工程师在我国的角色和责任与美国和日本的设计工程师类似。在美国，特别是当联邦政府参与时，施工的监督或管理由建设单位或独立的施工管理公司负责。此外，许多合同要求设计专业人员在施工阶段履行监督和管理职能[2]。在我国，根据《建筑法》和其他法律法规的有关规定，建设监理工作必须由监理公司进行，这表明我国监理工程师是独立的专业人员。此外，一些政府部门还参与监管工作，审计项目质量和安全[3]。我国的监管工作是根据法律法规进行的，与美国和日本的监管工作不同，后者主要是根据市场需求进行的[4]。根据我国法律法规，独立于委托人的监理公司根据建设工程监理合同和法律法规的规定，向委托人提供监理服务。因此，如果监理公司和监理工程师未能对项目进行监督，他们既要承担合同责任，也要承担法律责任。一般来说，施工过程中涉及的责任主要包括合同责任、侵权责任和法定责任。一些责任在发达国家的咨询合同和民法中没有规定[5]。例如，《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定，监理公司应当依照法律、法规和强制性技术标准对项目活动进行监督，承担安全生产监督责任。发达国家的咨询工程师不承担这种责任。
监理责任风险被定义为：导致监理工程师未能履行法律、法规和建设工程监理合同规定的义务的不确定性。这些不确定性通常通过其发生的概率以及对质量、安全和监理行业发展的影响来衡量[6]。不幸的是，许多监理工程师和监理公司并没有完全理解其责任风险的重要性。在监理活动中忽视责任风险，可能危及建设工程的质量和安全，进而阻碍监理行业的发展。
1.2 相关研究进展
目前对监理责任及其风险的研究成果如下。监理责任可分为三类：行政责任、刑事责任和民事责任。从内容来看，也可分为质量监理责任和安全监理责任。质量监理责任的存在是因为监理工程师有义务确保工程质量符合法律法规、技术标准、设计文件和与委托人签订的建设工程监理合同的要求。监理工程师对质量监督的任何失误负责。安全监理责任突出了监理工程师指导建设项目安全生产的责任。换言之，监理工程师对安全监理失败造成的事故负有责任。从成因来看，监理责任风险可分为行为风险、工作技能风险、技术资源风险、管理风险、职业道德风险和社会责任风险。这六个方面存在不确定性；因此，这些因素可能导致责任风险的产生。定性分析研究表明，主要风险是由地位不清、法律法规不健全、市场行为不当和监理工程师能力水平低造成的。责任风险的其他来源包括监理公司的不当行为、建设单位的不当干预和承包商的非法行为。Wang J Y等发现，监理工程师的典型职业过失主要是由他们的不当行为以及现行法律法规、委托人与监理公司之间的监理合同规定的职业责任引起的[7]。此外，沙敬君指出，监理责任风险的主要原因是建设单位、承包商、材料和设备供应商、政府监理部门、监理公司及监理工程师的不当行为[8]。
目前的研究中，监理责任和监理责任风险的重要性以及影响因素已得到很好的认识，但通常缺乏对如何量化这些风险的系统研究。
2 监理行业主要责任风险成因定量分析
本研究采用定量方法对监理公司和监理工程师的主要责任风险进行问卷调查，根据调查结果分析这些风险的产生原因。调查对象为监理行业的从业人员与研究学者，调查人数共50人，共收到50份有效问卷。
2.1 法律法规规定不明确
2.1.1 现行法律法规中监理公司的法律地位不明确
我国实施施工监理制度的初衷是确保项目监理贯穿整个项目生命周期。尽管已经有了一些成功的经验，但目前大部分监理工作仅限于施工质量控制、进度控制、投资控制和施工过程中的安全生产管理。约79%的受访者认为监理工作是施工阶段的监理工作；超过48%的受访者认为监理工作是质量监督。换句话说，监理工程师正在成为建设单位的质量检查员[9]。出现这种现象主要是由于法律法规没有明确规定监理行业的地位[10]。监理制度是在我国从计划经济向市场经济过渡时期引入的。当时，质量控制作为监督体系的基本目标，适合建筑业的发展。由于这些目标，《建筑法》只规定了施工阶段的监理工作。监理公司可以在项目的不同阶段提供服务，该法律限制了监理行业向更高水平发展。
2.1.2 现行法律法规中监理职业质量责任范围不明确
我国法律法规规定，监理公司和监理工程师的主要职责之一是对建设项目进行质量控制和监督。调查结果显示：约50%的受访者认为质量责任的规定是合理的，监理公司的质量责任范围是明确的；约50%的受访者认为监理公司的质量责任范围不明确。这表明，从事监理行业的人士对监理公司质量责任的范围有不同的意见。质量监理责任的一些规定不明确，这影响了对监理企业质量责任范围的理解，可能增加监理责任风险。当出现严重的质量问题时，监理工程师经常被当作替罪羊[11]。
2.1.3 现行法律法规中监理行业安全责任范围不明确
尽管《建设工程安全生产管理条例》已经发布了二十年，但建筑行业的政府人员和监理工程师对安全监管责任仍然相当困惑。其中，只有23.6%的受访者认为监理安全责任范围是明确的。此外，38.8%的受访者认为监理工程师的安全责任过于繁重。这表明政府可能不成比例地增加了监理公司和监理工程师的安全责任[12]。因此，在大多数安全事故中，监理公司和监理工程师都会在第一时间接受调查。一些承包商将其安全生产责任转移给监理工程师，将项目监理公司视为自己的安全检查员。需要注意的是，过分强调监理工程师的安全责任会削弱承包商作为安全生产责任主体的责任感。《建筑法》第四十五条规定施工现场安全由建筑施工企业负责。承包商作为安全生产责任的主要主体，这在法律中有明确规定。如果承包商过于依赖监理工程师进行安全生产，将减少自身的安全生产投入和管理。这种现象危及生产安全，扩大了监理工程师的责任风险[13]。
2.2 监理行业自身行为不当
就监理从业人员自身而言，部分受访者认为其管理工作仍然不那么令人满意。这些因素可能导致责任风险的产生。因此，有必要改进监理行业的管理工作。
2.2.1 监理工程师未履行管理义务
监理工程师不当行为的一个例子是，监理工程师没有向政府机构报告甲方或施工方的非法分包活动。导致施工质量和安全事故的非法分包活动在建筑市场上相当普遍。例如，承包商可能以远低于合同价格的价格将全部或部分工程非法分包给无资质的建筑公司。这是我国法律严格禁止的。在调查研究中，近一半的受访者认为这些非法分包活动频繁发生，大部分受访者认为监理工程师没有向政府部门报告此类非法活动。监理工程师对这些非法分包行为和建设单位的非法活动态度不佳。不幸的是，建设单位的非法活动在施工过程中很常见。这种不当行为往往危及工程的质量和安全。大部分受访者将监理公司未能履行其监督义务归咎于监理公司与建设单位之间的关系。许多监理工程师认为，向政府机构报告建设单位的非法活动会冒犯建设单位，从而减少监理公司未来的业务，监理公司与建设单位之间的关系也将受到损害。调查结果显示，近一半的受访者认为，上述情况对工程质量、安全生产和监理行业发展有重大影响[14]。
因此，为使监理公司摆脱上述尴尬处境，应赋予监理公司特定的权利，同时加强政府部门的监管力度，考虑通过政府部门委派或指定监理单位对建设单位进行监督。
2.2.2 项目监理公司投入不足
监理公司需要具备管理、法律和经济学技能和知识的工程师，以便其能够在项目全阶段提供广泛的监理服务。目前，监理费用低、监理公司之间的激烈竞烈以及一些不当行为导致监理公司收入下降。为了抵消激烈竞争造成的损失，监理公司在被授予合同后被迫减少承诺的资源，例如减少监理工程师人数、设备，提供较低的服务质量。监理费的标准费率是政府部门19年前制定的，多年来鲜有调整。因此，监理公司很难达得到可观的利润。委托人与监理公司签订建设工程监理合同是为了避免违法，而不是为了改善项目管理。一些建设单位明确或暗示监理公司可以在项目开始后减少其承诺的资源。
因此，政府部门应适当提高监理公司费率，加强政府监督力度，保障项目监理公司投入。进而才能保障工程项目的质量和安全。
2.2.3 项目监理公司员工不稳定
为了为建设单位提供高质量的服务，监理公司应尽量减少项目人员变更。超过80%的受访者认为，监理费低和监理工程师工资低是造成项目监理公司员工不稳定的原因。大部分的受访者认为，不当的人力资源管理和后备工程师短缺导致了员工的不稳定。近年来，监理责任风险的增加也抑制了监理工程师在监理行业工作的积极性。部分受访者认为，现行法律法规的缺陷是员工短缺和监理责任风险增加的原因之一。
政府机构应该更多地关注这一现象，因为工作人员的不稳定可能会严重损害监理行业的发展[15]。
2.2.4 监理工程师能力不足
监理工作的服务质量取决于监理工程师的能力，而监理工程师的素质则关系到项目监理公司的工作绩效。调查结果显示，超过一半的受访者认为监理工程师的能力较低，同时认为监理工程师的能力略低于其他工程师；也有部分受访者认为监理工程师的能力低于承包商的管理人员。能力水平低，包括缺乏管理知识和实践经验，使监理工程师难以开展组织协调工作。恶劣的市场环境和对人才的吸引力不足都对我国监理行业的可持续发展提出了挑战。
因此，若要保障工程项目的质量和安全，首先应提升监理工程师们的专业知识和能力。政府部门应督促监理单位加强对监理从业人员的培训，确保监理工程师100%持证上岗。
关于监理行业自身行为不当这一影响因素，附上问卷调查内容及结果。
问题一：你认为非法分包的发生率有多高？
结果：非常高（46.17%）；高（28.56%）；低（25.27%）；非常低（0.0%）。
问题二：监理公司不向政府部门报告承包商违法分包和建设单位违法活动的可能性有多大？
结果：非常大（39.65%）；大（27.24%）；小（23.71%）；非常小（9.40%）。
问题三：监理公司不向政府部门报告建设单位和承包商的违法活动的原因是什么？（多选）
结果：缺乏责任（30.51%）；与承包商勾结（26.26%）；政府部门监管不到位（53.52%）；考虑与建设单位的利益（79.27%）。
问题四：监理公司不向政府部门举报违法分包行为，对工程质量、安全生产和监理公司的影响有多大？
结果：（1） 项目质量：非常大（46.70%）；大（39.01%）；小（8.24%）；非常小（6.05%）。
安全生产：非常大（48.23%）；大（28.24%）；小（12.94%）；无（10.59%）。
监理公司：非常大（51.58%）；大（30.77%）；小（10.59%）；非常小（7.06%）。
问题五：项目监理公司投入不足的可能性有多大？
结果：非常大（16.29%）；大（48.24%）；小（17.65%）；非常小（17.82%）。
问题六：项目监理公司人员不稳定的原因是什么？（多选）
结果：与项目现场其他工程师关系不好（18.63%）；建设单位要求变更（26.01%）；监理公司变更（25.46%）；人力资源管理体系差（62.51%）；监理费低（81.35%）；资金不足（47.5%）；监理工程师不足（46.25%）；监理行业责任风险增加（22.35%）。
问题七：与承包商工程师、造价工程师、咨询工程师和设计师的能力相比，请评估监理工程师的能力。
结果：低于承包商工程师（13.94%）；略低于其他工程师（53.12%）；与其他工程师相同（29.41%）；高于其他工程师（3.53%）。
3 结 语
以往对我国监理工程师责任风险的研究大多采用定性的方法，未确定我国监理行业存在的关键责任风险，以及哪些风险对监理行业的发展有重要影响。为了解我国监理行业的责任风险因素，本研究通过问卷调查的方式定量对主要监理责任风险进行分析，在此基础上，分析了监理工程师关键责任风险产生的原因，即法律法规规定不明确、政府部门监管不到位以及监理公司、监理工程师自身行为不当等。本研究不仅使人们对主要责任风险有更好的认识，而且为有效预防和控制监理责任风险提供了宝贵的线索。
监理公司和监理工程师应关注上述关键责任风险及其原因，以改进监理工作。此外，应注意可能还有本问卷调查中没有明确的关键责任风险。在今后的研究中有必要提高问卷的质量和范围，这有助于在未来的研究中发现监理工程师不当行为的其他原因，进而建立一个完善的监理从业机制，平衡所有利益相关者的责任、义务和利益。
参考文献：
[1]熊颖. 我国监理工程师刑事责任研究[D]. 长沙：长沙理工大学，2021.
[2]倪金鸿. 建设工程监理人员非建设重大安全事故情况下刑事责任问题探讨：监理人员失职给国家造成重大经济损失刑事责任问题[J]. 法制博览，2017（30）：129-130.
[3]黄雪宇. 从国际工程管理的视角论我国监理行业的发展[J]. 中国标准化，2017（18）：88-89.
[4]王俊豪. 管制经济学原理[M].2版. 北京：出版社高等教育，2014.
[5]李祥军，晋宗魁，柏建栋. 监理工程师执业中的法律风险与防范[J]. 建筑经济，2014，35(11)：74-76.
[6] GOH Y M , BROWN Helen , SPICKETT Jeffery. Applying systems thinking concepts in the analysis of major incidents and safety culture [J]. Safety Science, 2010, 48 (3) : 302-309.
[7] WANG J Y, LIU J, HUANG L Y, Study on the professional liability insurance system of the supervision engineer in China [J]. Construction Management and Economics, 2007, 25 (7) : 801–810.
[8]沙敬君. 监理企业风险管理[D]. 大连：大连理工大学，2005.
[9]陈士凯. 探讨新形势下监理行业的困惑与转型发展之路[J]. 建设监理，2022（10）：55-57，79.
[10]毛红心. 工程监理行业现状及改革发展对策研究[J]. 建设监理，2022（9）：55-57.
[11]姚大鹏. BT建设项目政府监管模式研究[D]. 武汉：武汉理工大学，2013.
[12]樊敏，宋世军. 工程监理[M]. 成都：西南交通大学出版社，2019.
[13]廖奇云，李兴苏. 建设工程监理[M]. 北京：机械工业出版社，2021.
[14]徐子绚. 工程监理安全责任与刑事责任的扩大化及应对建议[J]. 建设监理，2023（2）：1-4，7.
[15]孙玉舟. 水运工程监理安全责任与风险规避措施[J]. 珠江水运，2021（17）：54-55.
联系客服
