房屋征收补偿决定的合法性

【关键词】房屋拆迁、拆迁补偿标准、征地补偿标准

《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上的房屋拆迁变为征收，由市、县级人民政府依照法律规定的程序作出征收决定，对国有土地上的房屋实施征收。在征收补偿安置方案确定的签约期内，房屋征收部门与被征收人达不成协议的，由作出征收决定的市、县级人民政府作出征收补偿决定，来强制性的解决征收补偿争议。被征收人对征收补偿决定不服的，可以在法定的期限内申请行政复议或者向法院提起诉讼。征收补偿决定的合法性审查，对被征收人能否得到公平、合理补偿显得尤为重要。笔者认为应当从以下几个方面审查房屋征收补偿决定的合法性。
一、作出房屋征收补偿决定的主体资格审查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。可见，作出房屋征收补偿决定的主体只能是作出征收决定的市、县级人民政府。而现实中，有许多地方是由房屋征收部门如县房屋征收办作出的征收补偿决定，有的是原房屋拆迁管理部门如住建局等作出的，这些部门没有法定的职权，其作出的征收补偿决定无效。
二、房屋征收决定的合法性审查
合法的房屋征收决定是作出征收补偿决定的前提，在征收补偿决定行政复议或者诉讼中，征收决定往往是作出房屋征收补偿决定的机关提交的主要证据作为其作出征收补偿决定的依据。但在现实中，许多征收决定并不符合法律规定，市、县级人民政府作出的征收补偿决定违法，不能对被征收人的房屋实施征收。
1、征收决定目的审查
根据《物权法》42条、《城市房地产管理法》第6条、《土地管理法》第58条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条之规定，只有为了公共利益的需要，才能对单位和个人的房屋及其他不动产进行征收。征收的目的只能是为了公共利益，而不能是商业开发。是否为公共利益，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的房屋征收情形进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定了为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的六种情形，（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
许多地方征收决定借旧城改造或者建设保障性安居工程的名义进行征收，而行商业开发之实。这就需要对征收后进行建设的具体建设项目进行严格审查，对建设项目中商业地产所占的份额比重进行考察，来确定是否真正为了公共利益的需要。如某县借棚户区改造的名义进行征收，具体建设项目的立项批准文件抚发改审批字【2011】7号《关于某镇棚户区改造回迁安置小区A区建设项目可行性研究报告的批复》中商业开发面积为124823平方米，而住宅建设面积为27771平方米，可见征收房屋进行建设的项目是以商业开发为主导的，而非为了公共利益。规划部门《关于某新城区域（一期）房屋征收建设的复函》中，规划的五个功能区为一是门户接待区，主要建设高档酒店、集散中心；二是观光购物区，主要为酒店、商业步行街、影院及居住区；三是休闲娱乐区，主要为酒店、娱乐休闲区及社区；四是养生健身区，主要为高档会所、邻里中心；五是安居乐业区，主要为邻里中心及居住区。可以看出，规划的主要用途为建设高档酒店、商业步行街、高档会所、娱乐休闲区，这些完全是为了商业开发，而非为了公共利益，违背征收的目的为了公共利益的需要，因而，征收决定违法。
2、征收决定适用范围的审查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条明确规定了征收决定的适用范围，只有在国有土地上因公共利益的需要才可以对单位和个人的房屋实施征收。而在集体土地上实施拆迁是不能作出征收决定的。也就是征收决定的征收范围内的土地必须是国有土地。但在笔者代理的房屋征收案件中，存在大量的征收决定中涵盖了部分集体土地。征收决定征收的范围内有集体土地的哪怕只有一户集体土地的存在也是违法的，应当单独按《土地法》的规定对集体土地进行征收。
3、征收房屋进行建设的具体建设项目的合规性审查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。否则，市、县级人民政府不能作出征收决定，实施征收。
4、征收决定的内容审查
市、县级人民政府作出的房屋征收决定的内容应当明确具体，包括被征收房屋范围、四至界限、涉及的具体户数、征收补偿安置方案等。有的征收决定四至范围不清，有的没有具体的被征收户数，有的没有征收补偿安置方案。如某县征收决定征收范围为，某镇松江河大街以西至长白山大街（规划路），三江路（规划路）以南至育红路范围内，占地面积约81公顷；征收面积为，征收范围的房屋征收总面积约为12万平方米，涉及1400余户。征收决定的占地面积约为81公顷、房屋征收总面积约为12万平方米、涉及1400余户，均为不确定的数字，也就是说征收面积范围不确定、被征收户数不确定。说明其作出的征收决定的事实不清。
5、作出征收决定的程序审查
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条、第11条、第12条、第13条、第15条、第24条之规定，在作出征收决定之前，应当将征收补偿安置方案依法公告、应当进行社会稳定风险评估、应当对征收范围内房屋的权属、区位、用途进行调查、对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，征收补偿安置资金足额到位、专户存储、专款专用，然后才能作出征收决定，征收决定作出后应当依法进行公告。
（1）、征收补偿方案应当依法公布征求意见，并将征求意见情况及根据公众意见修改的情况应当再次公布。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
笔者代理的多起征收补偿决定案件中，征收补偿安置方案公布后，没有将征求意见的情况及修改情况进行及时公布。涉及旧城区改建的征收补偿安置方案很少召开有被征收人参加的听证会，对征收补偿安置方案进行听证。
（2）、应当对被征收范围内的房屋权属状况、区位、用途进行调查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
（3）、应当对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
（4）、作出房屋征收决定前应当进行社会稳定风险评估。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定，作出房屋征收决定前应当进行社会稳定风险评估。但涉及被征收户数较多的，应当由政府常务会议通过。
（5）、作出征收决定前，征收补偿安置资金应当足额到位、专户存储、专款专用。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。专户存储表明应当将足额的将征收补偿费用存储到法定的金融机构，因为只有法定的金融机构才有存储业务。但笔者代理的多起征收补偿决定案件中，资金证明却是财政部门出具，没有写明征收补偿费用的具体数额，仅表明资金足额到位。这样的资金证明不是法定的形式，不能保证征收补偿费用足额到位、专款专用，不能作为作出征收决定的依据。
（6）、作出征收决定后应当及时予以公告
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定，作出征收决定后应当及时公告， 公告的内容应当包括征收决定的内容、征收的具体范围、征收补偿方案、被征收人不服征收决定的救济途径行政复议、行政诉讼期限等。
三、选定房屋评估机构的程序审查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。评估机构的选定应当由被征收人同意，而不能由征收人指定。征收人往往指定评估机构并不征求被征收人的意见，有的虽然有部分被征收人参加，但如果参加协商选定评估机构的部分被征收人不是全体被征收人推选的代表并书面同意其选定评估机构的，其选定的评估机构应为无效。
四、对房屋价值评估报告的审查
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的程序选定的房地产价格评估机构，与房屋征收部门签订房屋评估委托合同才能对被征收房屋进行评估，其出具的评估报告才有效。否则，没有按照法定程序选定的评估机构出具的房屋价值评估报告无效。对房屋价值评估报告的审查应首先审查评估机构的资质及注册评估师的资格，如果评估机构没有相应的资质，注册评估师没有资格，其出具的房屋价值评估报告无效。其次，对评估报告的内容进行审查，评估报告是否对被征收人房屋及附属物全部进行了评估，有无漏项。第三，评估报告中对被征收人房屋用途认定是否符合客观实际。第四，对被征收人房屋价值进行评估的方法是否合理、适当。第五，评估报告是否依法送达给了被征收人及告诉被征收人不服评估报告的救济途径。
五、作出征收补偿决定的时间及适用对象审查
作出房屋征收补偿决定的时间应当在房屋征收补偿安置方案确定的签约期结束后，在房屋征收补偿安置方案确定的签约期内，是不能作出房屋征收补偿决定的。
作出征收决定的市、县级人民政府只能对两种情况作出征收补偿决定，一是在房屋征收补偿安置方案确定的签约内征收人与被征收人达不成协议的；二是房屋征收补偿安置方案确定的签约期结束后被征收房屋产权仍不明的。
六、作出征收补偿决定的程序审查
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，方可申请市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定作出房屋征收补偿决定的程序应为，由房屋征收部门提出申请、市县级人民政府受理、集体讨论、市县级人民政府决定、作出征收补偿决定、将征收补偿决定送达被征收人并在征收范围内进行公告。作出征收补偿决定的机关在行政复议或者行政诉讼时应当提交上述程序性证据材料，否则，应当视为其作出的征收补偿决定违法。