住房公积金制度：问题、出路与思考

2014-08-08 09:12　来源：《山东社会科学》　我有话说

作者：南京大学社会学院教授、博士生导师,南京大学社会工作与社会政策系主任,南京大学河仁社会慈善学院常务副院长　陈友华

作为一项社会保障制度，住房公积金(以下简称公积金)设计的初衷是：“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，从而让部分中低收入家庭买得起房。自1991年公积金制度在上海诞生以来，已经走过了20多个年头。虽然公积金制度也帮助部分民众解决了住房问题，但制度本身所固有的缺陷在实际运行中逐渐暴露出来，并逐渐悖离制度设计的初衷，从而遭致越来越多人的诟病。本文在揭示公积金制度存在问题的基础上，对其成因进行了分析，并对与此相关的问题进行了初步的思考。

一、公积金的制度缺陷

(一)质疑合法性

全国人大1985年授权国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行条例。国务院《住房公积金管理条例》正是在此授权下颁发的。但令人遗憾的是，《住房公积金管理条例》仅对缴存比例下限做出了具体规定，而对缴存比例上限却没有做出明确的限定，而是授权地方制定。这种层层授权实际上是缺少法理依据的。现行的公积金缴存比例、缴存基数及其限定依据2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定执行。然而，《中华人民共和国立法法》第八条第八款与第九条规定，建设部、财政部、中国人民银行是无权对涉及公民收入或者财产处置进行限制的。由此可见，政府强制单位与职工缴存公积金具有“公有权对私有财产权进行干预”之嫌①。

(二)定位模糊

公积金制度运行的目的是为了住房保障还是住房金融？从理论上说，“住房保障应该是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助”②，而住房金融是指为住房的生产和消费获得融资。虽然公积金具备一些住房保障属性，学界和业界也普遍认为强制性、互助性、保障性是其得以存在和发展的核心价值和根本属性。然而，笔者认为公积金的保障功能并不明显。但是，《住房公积金管理条例》只规定单位与职工缴存公积金的义务与最低比例，未考虑职工缴存公积金与获得住房保障之间的关联性。因为从“有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的规定看，缴存比例的确定只和职工的缴存能力有关，与职工支付住房保障的价格或成本无关。中低收入阶层的居住保障需求明显遭到排斥，这实际上已宣告公积金与住房保障脱钩③。设置公积金的初衷也许是住房保障，但实际运营中逐渐演变成为住房金融。

公积金的设立是要保基本还是提高水平？《住房公积金管理条例》第一条明确指出：“提高城镇居民的居住水平”。由此可见，公积金设置的初衷似乎是为提高城镇居民的居住水平。但公积金究竟是为保基本还是提高水平而设置的？显然，公积金不应是为提高城镇居民的居住水平，而是为满足城镇居民基本居住需求而设置的。提高城镇居民居住水平是中国现代化过程中孜孜以求的目标，但它的起点是先满足中低收入者的保障居住需求。撇开最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢谈中高收入人群的改善居住需求，而且还要政府强力干预。这在理论上无论如何是说不通的④。

(三)公平性缺失

首先，公积金制度在规定上显得刚性不足。国务院《住房公积金管理条例》规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》进一步明确规定：“单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%”，鉴于中国各社会阶层收入差距巨大的状况，在公积金缴存基数上又进行了必要的限定：“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入处置问题上，怎可用“原则上”这样一些缺少刚性的语言表述？更有甚者，“对缴存住房公积金确有困难的单位，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”这简直是视缴存公积金为儿戏，也使得其强制性大打折扣⑤。

[责任编辑:康慧珍]