美军驻冲绳基地搬迁问题延宕至今已19年，但日本政府与冲绳地方政府的协调仍然未果。这不仅加剧了冲绳人民对日本政府的不满，也损害了“美国对日本的信任”
文/张伯玉
二战后，美国为了增强在亚洲的控制力，以及与苏联抗衡，在西太平洋地区建立了多个军事基地。美国在日本建立的军事基地中，冲绳地处东亚海上交通要冲，地位非常重要，其所驻美军数量占驻日基地总数的大半。出于加强日美同盟的需要，冷战后这些基地非但没有完成历史使命，反而得到强化，但也暴露出一些矛盾和问题。特别是美军驻冲绳基地搬迁问题延宕至今已19年，日本政府与冲绳地方政府的协调仍然未果。
10月13日，日本冲绳县知事翁长雄志宣布，正式撤销美军普天间机场搬迁地、名护市边野古沿岸填海造地的许可。翁长在13日的记者会上批评日本政府在反复进行集中磋商时，“未能感受到政府从重视冲绳县民心意出发来解决问题的考量”。
9月25日，普天间机场所在的宜野湾市议会还表决通过了对日本政府和冲绳县政府提出的、要求早日返还基地的意见书。本次冲绳方面撤销填海造陆许可，无疑将使冲绳县与日本政府之间的矛盾更加深化。这对急于强化日美同盟的安倍政权，和有意将日本绑上自己战车的美国，都将带来不小的挑战。
美军驻冲绳基地搬迁问题的由来
冷战结束后，美苏两极对峙的格局不复存在。针对苏联的日美同盟该何去何从，导致日美两国政府开展一场为期五年的安全对话，其发展趋势是在改造的基础上加强日美同盟。
正值日美双方为重新定义冷战后的日美同盟而加紧准备工作之时，1995年9月发生的驻冲绳基地美军强暴日本少女事件，给日美同盟的维系与加强带来了危机。
事件曝光后，不仅在冲绳激起反对美军基地的愤怒浪潮，而且迅速波及整个日本，持续不断的抗议浪潮为1960年以来所罕见。事态的发展对追求加强同盟关系的日美双方来说相当棘手。尤其是日本政府，既要加强同盟关系、又要应付国内，特别是冲绳人民反对美军基地的压力。
美国在冲绳驻军的部分用地征用手续将于1996年4月1日到期，需由冲绳县知事代理地主续签手续才能继续征用。由于这一恶性事件的影响，近3000名地主拒绝美军继续使用他们的土地做基地，冲绳县知事大田昌秀拒绝在美军用地手续上替地主做“代理签字”。
在这种情况下，日本政府只能一方面表示将继续加强日美同盟，另一方面要求美军缩小基地、减少驻军以平息国内的反美情绪。村山富市首相以行政命令要求大田知事在美军用地手续上签字遭到拒绝。大田知事提出的条件是，日本政府必须使美国全面归还普天间机场，在缩少驻冲绳基地问题上拿出“看得见的”行动来。
在频繁密切的磋商过程中，美日双方达成共识：为确保日本国民对日美同盟的支持，必须解决以冲绳为中心的驻日美军基地问题。1996年12月2日，日美安全保障协商委员会（SCC）批准了冲绳特别行动委员会的（SACO）《最终报告》以及《关于普天间机场的最终报告》（此报告是最终报告的组成部分）。美国部分满足了日本要求，把占冲绳美军设施及区域总面积（共同使用的设施及区域除外）约21%（约5002公顷）的11处设施归还日本。《关于普天间机场的最终报告》规定：未来5至7年内，在充分的替代设施完成并可以运用后归还普天间机场。12架KC-130飞机移防岩国机场。决定普天间机场替代设施建在冲绳本岛的东海岸的海上。
此后多年中，围绕普天间机场的搬迁地点，在日美两国政府以及日本政府与冲绳地方政府的协商过程中，讨论过县外、县内各种搬迁地点，最终决定搬迁地为名护市边野古沿岸。在讨论向名护市边野古沿岸搬迁的具体实施方案过程中，从最初的日美特别行动委员会（SACO）海上直升飞机机场方案、冲绳县认可的军民共用机场方案，到美军整编重组过程中出现的潜濑方案（名护灯方案）、陆上方案等，最终形成了现在的V字形滑行路道方案。
根据2006年5月1日日美安全保障协商委员会发表的最终报告《为实施重组的日美路线图》，关于普天间机场的代替设施，以连结边野古岬、与之毗邻的大浦湾以及边野古湾水域的形式设置、以V字形配置两条总长均为1800米的滑行跑道（V字方案），以2014年前建成为目标。冲绳县知事接受了V字方案。
据此，2006年8月“普天间机场搬迁措施协议会”设立，到2009年4月共召开了9次会议。期间，冲绳县知事要求三年内关闭普天间机场、替代设施尽可能向海上搬迁。为建设普天间机场替代设施所需的环境影响评价手续，“方法书”、“准备书”等程序完成，进入到完成“评价书”的程序。
反基地烈火从未熄灭
在搬迁方案旷日持久的讨论过程中，1995年事件以来日美两国政府以及冲绳地方政府为稳定冲绳县民过热的反基地情绪就不断努力着。然而冲绳地方的政治风向自2008年6月举行的冲绳县议会选举开始出现转向：边野古搬迁反对派占据了县议会多数议席。特别是在日本民主党上台执政后，冲绳县民对普天间机场向县外搬迁的期待更加高涨。
不过，民主党的几任政府，最终都并未改变原有的搬迁方案。强调边野古搬迁方案“是迄今为止被特别指定的唯一有效的解决办法”。期间，野田内阁继续有序推进普天间机场搬迁所需的环境影响评价手续，2012年12月18日，冲绳防卫局向冲绳县提交了补充修改后的“评价书”。
2012年年底，自公联合执政党组成的安倍内阁成立。在重视加强日美同盟关系的安倍首相的强势领导下，边野古替代设施建设工程被“谨慎推进”。日美之间有关驻冲绳美军基地设施、区域的合并、归还等也有序推进。2013年4月5日，日美共同发表的“冲绳驻日美军设施、区域合并计划”规定，普天间机场的归还时期是“2022年度或此后”，归还区域是481公顷，即全面归还。嘉手纳机场以南的土地归还面积达1048公顷。
2013年12月27日，冲绳县知事仲井真许可政府申请的基地建设预定海面名护市边野古沿岸地区填海造陆申请。至此，1996年12月日美达成归还普天间机场共识后，终于进入到替代设施的建设阶段。
然而，2014年冲绳地方政治局势继续向有利于反对边野古搬迁派势力发展。11月，冲绳县知事选举，反对边野古搬迁的前那霸市长翁长雄志战胜仲井真当选。翁长当选后重申要撤销仲井真知事许可的基地建设预定海面的填埋。
2015年年初，翁长知事设立由法律和环境专家组成的“普天间机场替代设施建设事业公有水面填埋许可手续第三者委员会”，该委员会的受托咨询任务是检查许可手续是否存在法律瑕疵。经过近半年的讨论研究，该委员会于7月16日提出了前知事的填埋许可“存在瑕疵”的报告书。
为此，日本政府和冲绳县决定集中商讨该问题。自8月10日开始一个月内召开五次集中协商会议，期间日本政府停止了基地海上建设作业。但协商破裂。
9月14日，翁长知事在冲绳县厅召开记者会，宣布取消前知事名护市边野古海上填海造陆的许可，并于当天开始办理取消手续、向冲绳防卫局发出于9月28日实施意见听取的通知，在详细核查审批内容后预计于10月中旬左右取消许可。
翁长知事在记者会上解释道：“填埋许可存在应该取消的瑕疵”，“将使用一切手段不让政府在边野古建设基地。取消许可是第一步”。根据专家委员会的报告书，填海造陆许可理由主要存在的瑕疵，一是缺乏必须在边野古建设替代设施的根据、没有填海造新基地的必要性；二是从自然环境来看填埋区域有极其宝贵的价值，建设基地可能给居民的生活与健康带来很大危害；三是集中了73.8%的驻日美军基地的冲绳与本土的差距以及过重负担被固定化等。
对此，中谷元防卫相表示“手续不存在瑕疵”，会继续推进填海作业。
围绕基地搬迁计划的对立将长期化
日本政府在边野古海域的填海作业工程，始于2013年12月得到仲井真前知事的许可，取消许可则使填海作业失去了法律依据。
但冲绳地方政府很难改变其立场。从权限上来说，冲绳县知事并不具备阻止政府建设新基地的权限。支持冲绳县知事与政府对抗、阻止建设新基地的是反对基地的民意。
自1972年冲绳行政权返还日本后，在长期以来一直背负70%以上的驻日美军基地的冲绳人看来，冲绳依然不是冲绳人的冲绳。坚决要求基地搬迁到县外、反对在县内新建基地，对日美两国政府持续说不的冲绳人追求的是，使冲绳真正回到冲绳人的怀抱，使冲绳人成为冲绳的真正主人，使冲绳成为没有驻日美军基地的冲绳。
应指出的是，虽然有强大的民意支持，冲绳地方政府很难斗得过美日两国政府。据报道，日本内阁官房长官菅义伟对冲绳县知事撤销许可极为不满，在10月13日的记者会上批评翁长“无视政府和县的相关人士为消除普天间的危险所做的努力，感到遗憾”。并强调，“防卫省细查了撤销许可的理由，结果认定没有瑕疵。”日本国土交通省表示，将向冲绳县发去文件，要求分别在11月16日和10月22日之前提交针对审查请求的辩解书和对停止撤销效力的意见书。
并且，日本中央政府已准备采取对抗举措。取消许可后，日本政府可以向国土交通大臣提出不服审查请求和向高等法院提出代执行诉讼等法律上的对抗措施，冲绳县和政府之间的对抗会进入司法程序。只要法院等不下达停止海上作业的判决，日本政府可以在与冲绳地方政府的争执中继续推进填海作业工程。14日，日本防卫省冲绳防卫局作为对抗措施向国土交通大臣石井启一提出了基于《行政不服审查法》的审查请求，并申请停止撤销许可的效力。冲绳县与中央政府的对立将由此进入包括法庭斗争在内的“全面对决”。
就翁长知事撤销填海造地许可一事，美国国务院发言人托纳表示，“日美两国政府旨在实现边野古搬迁的决心不会改变。”“普天间机场的替代设施建设是两国政府长年累月得出的有意义的结论。”他表示，这在实现驻冲绳美军整编上也是“重要的一步”，重申了美国希望边野古搬迁按计划推进的立场。
综合判断，日本政府与冲绳地方政府以及反对边野古搬迁的民众的对立将长期化。
1996年12月日美两国政府就归还普天间机场达成协议，又于1997年达成在名护市边野古建设替代设施之共识，如今19年过去了，围绕在名护市边野古建设替代设施以及普天间机场的搬迁问题，日本政府与冲绳地方政府仍然矛盾重重。
冲绳基地搬迁问题不仅加剧了冲绳人民对日本政府的不满，也损害了“美国对日本的信任”。美国对日本“翻来覆去集中于基地问题之类的琐碎事务”表示不满。正如日本安保专家神谷万丈所说，“如果日本不能以实际行动消除类似不满，日美同盟的未来不容乐观。”强势推进边野古基地建设进程的安倍内阁依然阻力重重。□
（作者单位：中国社会科学院日本研究所）
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