最高法院判例：“一行为一诉”原则——马生忠诉固原市政府行政批复、固原市住建局房屋拆迁行政裁决案摘要：“一行为一诉”规则，要求在一个行政诉讼程序中，原告的诉讼请求通常不得指向两个或两个以上行政行为，否则将构成诉讼请求不明确，不满足法定起诉条件“有具体的诉讼请求”。然而，对于具体的诉讼请求，“实体权利主张说”“合法权益说”“类型化说”“诉讼标的表明说”均未对被诉行政行为提出唯一性要求。通过澄清被诉行政行为是程序标的而非诉讼标的，且阐释保持诉讼法体系一致和确定诉讼类型的需要，可导出“单一程序标的表明说”，说明“一行为一诉”规则的必要性。公报案例“马案”具有指导意义。为充分保护当事人诉权，应经过识别诉讼请求是否指向复数程序标的、判断是否存在例外情形、法院释明、由原告固定诉请等步骤。关键词：行政诉讼；一行为一诉；起诉条件；具体的诉讼请求；程序标的；诉讼标的“一行为一诉”又被称为“一案一诉”，最高人民法院将其视为行政诉讼立案程序的惯常要求。2019年，最高人民法院首次以公报案例的形式明确“一行为一诉”是行政诉讼立案受理原则。在公报案例“马生忠与宁夏回族自治区固原市人民政府等房屋拆迁补偿纠纷上诉案”（以下简称“马案”）中，“一行为一诉”规则指一般不得在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为，否则将构成诉讼请求不具体，不符合起诉条件。经“马案”明示，2019年起直接引用“一行为一诉”规则的裁判文书数量激增。然而，由于学界尚未对该规则展开广泛的讨论，司法适用争议较多：（1）合法性存疑。在《行政诉讼法》及其司法解释中，无法找到关于“一行为一诉”的规范表述，当事人频繁质疑该规则没有法律及法理依据，恐产生选择性司法的弊端。（2）裁判标准不统一。司法实践中，法院如何对同一诉讼程序中出现多个被诉行政行为进行识别，尚无统一标准。（3）起诉权利易受侵害。该规则可能带来助长滥诉、增加当事人诉累、“官了民不了、案结事不了”等不良后果。上述争议分别存在于“一行为一诉”规则的源起、识别及应用阶段，贯穿规则适用的全过程。本文试图论证“一行为一诉”规则的合法性，并探究“马案”在司法适用中如何发挥统一裁判尺度的功能。2018年，马生忠以固原市政府和市建设局为被告提起行政诉讼，以房屋拆迁、安置事实侵犯其合法权益为由，提出多项诉讼请求：（1）判决确认政府所作3号批复的行政行为违法；（2）判决撤销建设局所作2号拆迁裁决；（3）判决确认政府停止执行该市政府第5号令部分内容的行政行为违法；（4）一并审查规范性文件83号通知和87号通知；（5）一并解决安置居住生活问题；（6）判决被告赔偿两次拆除国有土地上房屋，未按规定补偿的各项损失；（7）诉讼费用由被告承担。原审法院以相关行政行为均超过法定起诉期限为由，裁定不予立案。马生忠不服，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院审查认为：（1）本案的核心争议为起诉是否符合法定起诉条件，《行政诉讼法》第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”便是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。……该原则实为行政诉讼规律使然。（2）上诉人提出的前六项诉讼请求系对多个行为提出起诉，有违“一行为一诉”行政诉讼立案受理原则，构成诉讼请求不具体，不符合法定起诉条件，对其上诉请求不予支持；（3）原审裁定未显示原审法院进行了相关指导和释明，有欠妥当，但从对上诉人所提诉讼请求逐项分析的情况看，此种欠妥并未影响到上诉人诉权的依法合理行使。就上诉人所提六项诉讼请求单个而论，亦均不符合法定起诉条件。原审法院笼统地以超过法定起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉，认定事实及适用法律存在瑕疵，但结果正确，予以维持。一是如何从起诉条件“具体的诉讼请求”中解释出“一行为一诉”规则？“马案”的争议焦点在于起诉是否符合法定起诉条件。最高人民法院以《行政诉讼法》第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”构建大前提，将其解释为“要有确切具体的被诉行政行为”，并推导出“作为诉讼请求基础的被诉行政行为须只有一个”，将“一行为一诉”简单概括为“行政诉讼规律使然”，却未从正面论证合法性，这体现前文提及的第一种争议“合法性存疑”。二是如何在同一诉讼程序识别出多个被诉行政行为？在“一行为一诉”规则的小前提构建中，最高人民法院指出“马案”中同时存在多个诉讼请求，各诉讼请求又对应于不同的被诉行政行为。然而，实践中即便原告仅提出了一个诉讼请求，法院也可能从中识别出存在多个被诉行政行为，说明法院的识别方式并不固定，这体现前文提及的第二种争议“裁判标准不统一”。三是如何充分保护当事人的起诉权利？“马案”的原审法院未对原告进行释明和指导，最高院认为欠妥并全面审查法定起诉条件，但仍认定原审法院的释明缺位并未影响到原告的诉权行使，驳回起诉的结果正确。“马案”表明，在“一行为一诉”规则的司法适用中较易发生前文提及的第三种争议“起诉权利易受侵害”。 从“马案”中整理出的三个问题，分别对应于“一行为一诉”规则的三大争议。其中，第一个问题涉及“一行为一诉”规则的法律基础，是司法适用的前提，后两个问题涉及“一行为一诉”规则在司法适用前后两端发生的具体争议，均构成本文讨论的对象。《行政诉讼法》第49条第3项规定“具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。“一行为一诉”规则源于法院对“具体的诉讼请求”所作的法解释。笔者以“具体的诉讼请求”概念为对象进行学理考察，却发现此种认识并非学界对“具体的诉讼请求”的既有认识，而是最高院在已有学说基础上发展出了的新解释论“诉讼标的表明说”，丰富了“具体的诉讼请求”之内涵。对此，笔者主张应纠正概念使用，改为“程序标的表明说”，并辅以单一程序标的之必要性，才可构成“一行为一诉”规则的法律基础。 我国第一部《行政诉讼法》（1989）将“具体的诉讼请求”作为行政案件的起诉条件，主要参照了《民事诉讼法（试行）》（1982）第81条第2款，即起诉必须有“明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据”之规定。对于“具体的诉讼请求”，既有正面评价认为其符合“便利人民群众诉讼，便利人民法院办案”的两便原则；也有负面评价认为其需要经过实体审理后才能确认是否具备，将其作为行政诉讼案件的构成要件，不利于当事人诉权的充分实现。如何理解“具体的诉讼请求”中的“具体”，我国现存三种基本主张。（1）实体权利主张说。此为通说，认为具体的诉讼请求是指原告对被告提出的实体性权利主张和对人民法院作出何种判决的要求。有学者认为，“具体”指涉请求主体、请求客体、请求内容和请求期限四大要件，包括撤销被诉的行政行为、要求履行何种法定职责、赔偿的确定费用等。该说将诉讼定位于原告希望实现的具体权利要求，避免诉状只表明不服情绪的宣泄，有助于行政诉讼法立法目的的实现。（2）合法权益说。合法权益说在实体权利主张说的基础上，进一步要求请求内容的合法性，其认为原告请求法院通过审判程序保护自己权益的具体内容，必须是法律上保护的合法权益，而不是违法的或法律不保护的权益。这表明该说将“具体的诉讼请求”归于起诉条件中的实质要件，而非形式要件。（3）类型化说。该说以列举具体情形的方式对“具体”作解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第68条以列举加兜底的方式，将相同、类似的诉讼请求归入特定的诉讼类型中，明确了8种典型形式。该说以诉讼请求内容作为推定类型化最基本的标准，其目的是强化诉讼的类型化。在三种学说中，“实体权利主张说”是最本质和基础的理解，但对司法实践的具体指导上有所欠缺。“合法权益说”对原告的请求内容提出了超越“具体性”的“正确性”要求，与《行政诉讼法》第49条对起诉条件所采取的形式审查标准相冲突。“类型化说”并非一种有意义的独立学说，回答不了“具体”的判断标准是什么。因此，既有的三种学说并不能为纷繁的司法实践提供足够的学理支持。实务中，面对当事人提出的各种样态的诉讼请求，最高人民法院的法官提出了不同于既有三种学说的新主张，笔者将其概括为“诉讼标的表明说”。江必新、梁凤云法官指出，“具体的诉讼请求”不仅要求原告明确实体权利请求，还要求起诉人在诉状上明确诉讼标的，这在诉讼法理论上称为“诉讼标的表明”。在行政诉讼中，诉讼标的是包括行政行为合法性在内的行政法律关系，起诉人有表明诉讼标的的义务，这体现处分权主义和裁判主义。立法权威亦认为，由于行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，因此，具体的诉讼请求应当指向有关行政行为。笔者认为，“诉讼标的表明说”从原告义务的面向解释“具体的诉讼请求”，丰富了“实体权利主张说”的内涵，要求原告的诉讼请求必须表明诉讼标的，具有一定的进步性。但该说对“诉讼标的”概念的使用存在偏差，且未能回答具体的诉讼请求需要指向的“有关行政行为”数量如何。江必新、梁凤云法官特别指出，在起诉阶段诉讼标的表现为彰显诉讼请求，此处的“诉讼标的”并非是指作为诉的要素的“诉讼标的”。笔者认为，此论述混淆了诉讼标的和程序标的，两位法官真正要求诉讼请求表明的，当是学理上的“程序标的”，而非“诉讼标的”概念，“诉讼标的表明说”宜修正为“程序标的表明说”。在我国行政法学界，当使用“诉讼标的”一词时，并不总是指代相同内容，即对于“诉讼标的”的不同认识始终存在，主要分为行政行为和行政行为违法性两种观点。第一种较主流的观点认为，诉讼标的指被诉行政行为，又称诉讼客体，由原告具体的请求内容决定。第二种观点认为，具体行政行为不可能直接作为行政诉讼标的，因为它只是诉讼请求指向的对象（诉讼客体），被诉行政行为的违法性（或合法性）才是诉讼标的。诉讼标的应从起诉条件中分离出来。作为诉讼理论中的基础概念，行政诉讼中的诉讼标的，为何没有形成统一理解？笔者通过查阅文献发现，上述两种观点在德语中原本对应两个不同的词汇。但我国在继受大陆法系国家的诉讼法理论时，基于中文特性对程序标的和诉讼标的常不作严格区分，概译为“诉讼标的”或“标的”，可能正因如此，学理及实务常有混用之处。此种混用在我国台湾地区被更早地发现和强调。上述第一种观点所称“诉讼标的”，对应德语中的“Gegenstand des Klagebegehrens”，是德国行政诉讼法中“起诉声明的对象”，指向被诉行政行为，是原告应当在起诉书中载明的在程序上以何种行为作为争执的对象。我国台湾学者蔡志方纠正了前人认识，将其译为“程序标的”或“诉讼对象”，并指出行政诉讼之程序标的是形成行政诉讼标的最重要的因素，但两者有本质上的不同。程序标的，是行政诉讼制度所欲纠正之对象或据以提供救济之原因“基础”，主要发挥建构行政诉讼种类，界定行政诉讼范围，决定行政诉讼标的及其变更等作用。因此，上述第一种观点所谓“诉讼标的是被诉行政行为”，应被修正为“程序标的是被诉行政行为”。上述第二种观点所称“诉讼标的”，对应德语中的“Streitsgegenstand”，指被诉行政行为的合法性，是诉讼法意义之争讼标的，也是真正被法院裁判的对象，它才是应被译作“诉讼标的”的概念。诉讼标的主要发挥确定诉讼参加、判断共同诉讼、确定既判力范围等作用。“诉讼标的是诉的要素之一”即属此语境，因为原告对被诉行政行为（程序标的）本身，亦即被诉行政行为的存否或内容为何并无争议，被诉行政行为所规制的事实问题无须成为诉的要素之一。我国台湾学者翁岳生曾明确指出，德国行政诉讼法不采用“诉讼标的”（Streitgegenstand）用语，而使用“起诉声明之客体”（Gegenstand des
Klagebegehrens），理由在于“避免类如民事诉讼之严格要求与因而伴随之法效果，换言之，旨在为一种较为宽松的要求”。在我国大陆地区，程序标的和诉讼标的之区分并不被行政法学界重视。虽然在1989年，就有学者对第一种观点提出批评，认为诉讼标的和诉讼客体应当在实体和程序上进行划分，但该观点并未成为主流。此后，学者马立群指出上述第一种观点“在德国现已无学者使用”，并区分了诉讼标的与程序标的：程序标的是诉讼对象，受程序法的原则支配；诉讼标的是审判对象，是原告请求法院裁判的具体内容。但即便如此，关于诉讼对象（程序标的）的讨论仍然融于诉讼标的之论争中，将被诉行政行为等同于诉讼标的之认识依然普遍，不利于学界的沟通和知识的传播。综上所述，在行政诉讼中，程序标的是被诉行政行为，诉讼标的是被诉行政行为的违法性（或合法性）。由于原告提出诉讼请求发生在起诉阶段，起诉条件“具体的诉讼请求”要求原告明确的是程序标的而非诉讼标的。为了学理概念的准确表述，“诉讼标的表明说”应修正为“程序标的表明说”，要求原告的诉讼请求指向特定的被诉行政行为，即特定的程序标的。相较于“程序标的表明说”要求“具体的诉讼请求”应当表明程序标的，“一行为一诉”规则却进一步对程序标的之数量提出了要求。笔者将“一行为一诉”规则所象征的学理观点概括为“单一程序标的表明说”。笔者认为，如果要证成“一行为一诉”规则，有必要分析单一程序标的在行政诉讼中的必要性，理由可分为两方面：（1）保持法体系的一致。整部《行政诉讼法》以单一程序标的为前提进行构建。《行政诉讼法》（2014）条文出现多处“被诉行政行为”和“行政行为”的语词，此种以“被诉行政行为”为轴心展开的立法设计默认了一起诉讼中的程序标的仅为一个。由于不同行政行为的主体、依据、程序、事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等不完全一致，若存在多个程序标的，将非常考验法官的司法审查能力。正如“马案”所言，“若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，势必对人民法院聚焦被诉行政行为、纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、安排法庭辩论、准确适用法律、作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍”。（2）确定诉讼类型。在我国台湾地区，程序标的是构成不同诉讼种类的核心基础，通常以单一程序标的构成单一诉讼种类，并将据以提起特别诉讼种类的程序标的作明文规定。对于不同的行政诉讼种类，法院采取不同的先行程序、起诉期间及其他要件限制。在我国大陆地区虽未将行政诉讼类型以立法形式确定下来，但在司法实践中，诉讼类型已在法院的审判逻辑中运作，结合当事人的诉讼请求，通常可推定存在确认之诉、撤销之诉、变更之诉、赔偿之诉和履行之诉等五种诉讼种类。原告可以提出多项互不排斥的诉讼请求，但若这些请求无法指向单一程序标的，则会导致无法确定诉讼类型，使法院的审查范围、判决方式以及诉讼费用均处于一个不确定的状态。正因如此，最高院才会认为将多个类型的案件一并起诉不符合“具体的诉讼请求”。综上所述，“具体的诉讼请求”作为法定起诉条件之一，要求原告提出的诉讼请求能指向特定且唯一的被诉行政行为（程序标的），此为“一行为一诉”规则的基础逻辑，其背后的学理观点是“单一程序标的表明说”。单一程序标的对于行政诉讼虽具有必要性，但有规则就必有例外。“马案”裁判要旨写道，“在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为”，此言点明“一行为一诉”规则存在法定和酌定两种例外情形。原则上，一个行政诉讼程序只审查一个被诉行政行为，但法律若有明确规定，则允许同一诉讼程序中共存多个程序标的。例如：（1）复议维持决定与原行政行为。《行政诉讼法》第26条第2款关于复议机关维持原行政行为的，原行政行为机关和复议机关为共同被告的规定，是一种特殊的行政诉讼制度设置，也是“一行为一诉”规则的法定例外。（2）其他情形。例如，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第5条第2款规定，房屋的首次转移登记行为及后续转移登记行为作为两个程序标的，可以在一个行政诉讼程序中合并审理。又如《行诉解释》第8条第2款规定：“对行政机关基于同一事实，既采取限制公民人身自由的行政强制措施，又采取其他行政强制措施或者行政处罚不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。”根据最高院的释义，该款要求“人民法院应当将两个诉讼请求合并审理”。“应当合并”意味着诉的不可分性，这与复议维持下的共同被告制度一样——本质上是一个诉却涉及两个被诉行政行为，从而构成“一行为一诉”之例外情形。“一行为一诉”规则的例外不仅由法律规定，还可由司法裁量酌定。“一行为一诉”并非强制性规定。行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的，法院可具体判断，当原告所诉多个行政行为符合合并审理的条件时，人民法院可以裁量决定在同一诉讼中对多个具有关联性的行政行为进行合并审理。已经作为一个案件立案的，在审理中如发现不同诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的，也可采用“一裁一判”的方式，对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决，不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉。“一行为一诉”规则的酌定例外情形体现法院基于实质性化解行政争议的诉讼经济考虑，在特殊情况下对复数程序标的持包容态度。适用“一行为一诉”规则的前提是存在多个被诉行政行为，即需要对复数程序标的进行识别。司法实务中，同一个原告可以提出一个或多个诉讼请求，若这些诉讼请求指向一个或多个行政机关的多个行政行为，则构成复数程序标的。在“马案”中，原告提起6项诉讼请求，分别涉及3号批复、2号拆迁裁决、83号通知、87号通知等4个程序标的。本文将与“马案”类似的诉讼请求统称为“分散型诉讼请求”，指同一原告提出的指向多个独立行政行为的多个诉讼请求。分散型诉讼请求普遍存在于司法实务中，例如，当事人同时请求撤销补偿决定公告和征收决定，涉及两个不同的行政行为；又如，当事人同时对建筑物是否违法的认定和强制拆除行为提起诉讼，虽是具有因果关系的两个行为，但却具有截然不同的作出程序，应分别提起诉讼寻求救济。然而，现实中还存在另一种不同样态的诉讼请求，虽然诉讼请求的数量仅为1个，但法院也能识别出复数程序标的，本文将其称作“笼统型诉讼请求”。笼统型诉讼请求，指原告对一个笼统的行政过程行为提出诉讼请求，而该行政过程行为具有复合性，能被拆分为多个行政决定。例如，原告请求确认征收土地行为违法，因征地行为由多个各自独立的行政行为构成，无法判断是否属于人民法院的审理范围，最高人民法院认为此属于被诉行政行为不明确。此外，笼统型诉讼请求还包括请求解决行政协议争议、请求履行行政管辖职责、请求确认拆迁行为违法、请求确认合村并城行为违法、请求确认公务员录用行为违法、请求确认行政机关的处置行为违法等。在“马案”之前，法院在分散型和笼统型诉讼请求中均能识别出复数程序标的，即“一行为一诉”规则同时适用于分散型和笼统型诉讼请求。从形式上看，这两种诉讼请求相去甚远，不利于复数程序标的识别标准的统一。2.应面向分散型诉讼请求和拆分转化后的笼统型诉讼请求适用《最高人民法院公报》是最高人民法院公开介绍典型裁判范例的官方文献，对人民法院的审判工作具有权威性和指导性。在众多类案中，最高人民法院唯独选取“马案”作为公报案例，是对其裁判方式的肯定，包括复数程序标的之识别方式。这意味着与“马案”类似的分散型诉讼请求才是“一行为一诉”规则的典型适用对象。提起笼统型诉讼请求的当事人，很可能是不了解行政行为的学理分类，便以日常生活中对行政机关“行为”的直观感受代替专业的法律术语。例如，当事人请求确认拆迁行为违法，却并不知晓作为日常用语的“拆迁行为”实际包含了拆迁许可、拆迁裁决、强制搬迁等多个行政行为，其真实意图未必是对上述行政行为均提出异议。故法院必须对“行政过程行为由多个独立行政行为组成”进行释明，对笼统型诉讼请求进行拆分，完成笼统型向分散型诉讼请求的实质转化之后，才可以继续适用“一行为一诉”规则。法院识别出复数程序标的后作何裁判，属于规则适用的后续问题。由于“一行为一诉”规则主要作用于行政诉讼的起诉阶段，与行政相对人的诉权行使密切相关，因此，如何正确行使审判权，充分保护诉权的行使，是司法适用“一行为一诉”规则的重要课题。面对指向复数程序标的诉讼请求，笔者归纳我国法院现存三种裁判方式：第一种裁判方式，表现为法院一旦在原告的诉讼请求中识别出复数程序标的，在未予指导和释明的情况下，即以“诉讼请求不明确”为由径直裁定驳回起诉或不予受理；第二种裁判方式，法院同样未予指导和释明，但法院代替原告选择了其中一个被诉行政行为作为程序标的进行审理；第三种裁判方式，法院进行充分释明及指导，若原告仍拒绝明确其诉讼请求或变更后诉讼请求仍指向多个行政行为，此时法院才裁定不予受理或驳回起诉。笔者认为，在第一种裁判方式中，法院未经释明即驳回起诉，是漠视诉权的表现；在第二种裁判方式中，法院代替原告选择某个程序标的作实体审理，又是过度干预诉权的表现。唯有第三种裁判方式，法院在识别出存在复数程序标的之后对原告进行释明和指导，由原告自行固定诉讼请求，使诉讼请求仅指向单一程序标的，这才是正确行使审判权和起诉权的表现，两者相辅相成。起诉权是当事人权益得到司法救济的前提。在行政诉讼中，充分保护当事人的诉权主要有两方面意义：一方面，显现当事人的诉讼主体地位，塑造公民与行政机关在诉讼中的平等关系；另一方面，制衡人民法院的行政审判权，确保行政诉讼的启动和运行均依赖行政诉权的行使。《中央关于全面推进依法治国重大问题决定》（2014）、《行政诉讼法》（2014）第3条、《行诉解释》（2018）第53条均体现了人民法院应当保障当事人的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，不得附加其他非法定条件限制当事人行使诉权的法治精神。下文将论述“马案”对法院审判权和原告起诉权正确行使的示范意义。因法律知识不足，原告的诉讼请求不明确是很常见的，但人民法院若放任原告遭受起诉不被受理的法律后果，则是惰于行使审判权、漠视人民诉权的表现。因此，在大陆法系国家普遍存在法官释明制度，要求法院出于实质正义的理念，通过释明来帮助诉讼资源和实力比较薄弱的原告方补正起诉状。人民法院若不予释明，可能导致原告在起诉时不知道如何补正起诉状，进而产生对法院的抵触情绪，影响司法权威。在德国，当事人错误选择诉讼类型的，法院应通过提示、解释或转换等方式提供建议，不得以诉讼类型选择不当为由拒绝受理原告的起诉。在我国台湾地区，审判长在行政诉讼程序中亦负有旨在保护及辅助当事人的阐明义务。当诉讼类型选择错误时，若法院未阐明便裁定驳回起诉，则法院反而自陷于违法的境地。我国现行法规范已经明确法官应当对诉讼请求不明确的当事人履行释明义务。如《行政诉讼法》第51条规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”然而，我国却尚未规定释明缺位或释明错误的法律后果，释明与否主要依靠法官的自觉。大陆法系一般认为未履行释明义务构成违反诉讼程序的情形，其判决可能在上诉审程序中被撤销。但我国立法依然认为诉讼类型还是一个新生事物，需要经验的积累，目前不宜规定释明不当的法律后果。即便如此，部分法官依然认为指导和释明是人民法院必须履行的义务，不履行将承担相应的法律后果，并通过裁判进行了积极探索。比如将法院不予释明补正视作可以对抗超越起诉期限的理由；或将法院释明错误视作该案诉讼期间非因当事人自身原因耽误的情形，允许在以该诉讼为前提的后续权利救济中排除相应的期间。“马案”也是此种探索的重要一环，最高院通过逐项分析各诉讼请求是否满足其他起诉条件，以补正原审法院未释明“诉讼请求不明确”的程序瑕疵。通过“马案”等先例为法院不履行释明义务设置相应法律后果，可避免法院因怠于行使审判权而漠视诉权。法院对诉讼请求的指导和释明也要注意度的掌握，主要在于形式而非实质，始终保持中立，不能过多干预诉权。在过去的司法实践中，当原告的诉讼请求指向复数程序标的时，存在法院代为固定诉讼请求的现象：法院只对某个被诉行政行为进行实体审理，对其他被诉行政行为不予理涉，或根据原告诉求的实质性质，代为选择某种诉讼类型和判决方式，或对诉讼请求进行归纳总结，代为指定程序标的。起诉权是当事人自身意志自主支配的领域，必须保持其独立和完整，又因诉讼请求是诉权的具体表现和载体之一，诉讼请求指向的程序标的也应由原告决定。判例表明，上述做法已被最高人民法院否定：“如何行使诉权、包括选择和固定诉讼请求是属于当事人的权利，人民法院不能代为行使”。面对分散型诉讼请求，法院不能在诸多被诉行政行为中仅选其一进行审理，否则可能剥夺当事人正当的起诉权利，属于审判程序违法；面对笼统型诉讼请求，法院亦不能自行推定被诉行政行为。可见，原告才是固定诉讼请求和承担诉讼风险的主体。基于单一程序标的表明说，“一行为一诉”规则是法定起诉条件“具体的诉讼请求”的内在要求，可见公报案例“马案”是法院“通过个案解释和发展法律”的又一例证。当原告权益受同一机关多个行政行为侵害时，宜起诉终局性对外发生法律效力的单一行政行为，必要时求助专业人士，避免提出分散型或笼统型诉讼请求。司法审查时，笔者建议法院首先对原告的起诉是否指向多个被诉行政行为进行识别。除法定例外情形或裁量决定对部分符合起诉条件的诉讼请求进行审理之外，原告起诉多个行政行为，且经释明不予变更的，法院可直接裁定驳回起诉或不予受理。法院行使审判权既应充分履行释明义务，协助当事人固定诉讼请求，避免“一行为一诉”沦为限制诉权行使的非法定条件；又要充分尊重诉权的相对独立性，避免代替当事人选择程序标的。
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