如何写出优秀的司法建议？

来源： 庭前独角兽

本期提要  

依法发送司法建议既是人民法院的重要司法职能，也是其参与基层社会治理的重要手段。对于法官与法官助理而言，将办案过程中遇到的类型化、典型性问题以撰写司法建议书的方式予以呈现并建议解决，有利于促进矛盾源头化解，实现案件法律效果与社会效果的统一。

为此，本期庭前智囊栏目邀请三位曾分别荣获“上海法院十佳司法建议书”“上海法院优秀司法建议书”的法官及法官助理与我们分享关于如何撰写好一份司法建议书的写作经验，希望能为近期开展工作的你提供思路和帮助。

本期问题

 如何写出优秀的司法建议？

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智囊伙伴：蒋浩、李娴静

（普陀法院商事审判庭庭长、普陀法院商事审判庭三级法官助理）

司法建议是法院对办案中发现机关单位、社会团体工作中存在的制度漏洞、行为瑕疵等提出的制度性改进建议，为我国司法制度在实践运行中的智慧成果，是法院参与社会治理创新、体现社会责任的举措之一。最高人民法院一直重视司法建议的社会作用，曾先后下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》《关于加强司法建议工作的意见》，上海高院也出台了《关于进一步加强司法建议工作的若干规定》，以规范指导各级法院的司法建议工作。如何写好一份司法建议，以下是我的浅见。

1.理念上清除病灶，做好社会治理“啄木鸟”。随着法治进程的推进，司法建议已经从化解社会矛盾、提升社会管理水平的司法服务手段转化为引导公共政策制定、创新社会管理的手段，法官在解决纠纷的同时，应做好社会“啄木鸟”，帮助清除“病灶”，筑起预防矛盾产生的“拦水闸”。2020年5月7日，最高人民法院公众号发布文章《厉害了！这个司法建议催生全国首部硒资源保护与利用地方性法规！》，介绍了深圳市龙岗区人民法院通过一份司法建议促成地方性法规诞生的过程。该法院向湖北省恩施州硒资源保护与开发局提出运用民族自治地方立法权，在硒资源领域制定相关自治条例、单行条例等建议。该局积极采纳，并向州委、州政府汇报，后该地制定了《恩施土家族苗族自治州硒资源保护与利用条例》，成为我国首部规范微量元素硒资源的保护、利用和监督的综合性法规，填补了立法空白，为司法建议推动法治建设的生动例证。

2.思路上以小见大，小建议体现出大智慧。《关于加强司法建议工作的意见》中列举了司法建议的适用情形，大致可分为社会治理矛盾、行业监管漏洞、组织管理缺陷以及违法犯罪行为等类型。当审理中暴露出上述问题，我们不能仅描述个案情况，应当对问题进行归纳总结以及原因分析，不仅要从微观角度提出解决方案，还要由点及面、由表及里，既“治已病”又“治未病”，既解决被建议方存在的迫切问题，“解得近渴”，又要从审判实践中发现全局性、普遍性的问题，提出具有前瞻性的制度性、综合性的司法建议，“提供水源”。

如上海普陀法院向某律师事务所提出关于规范财产保全申请的司法建议，最初是原告提供了被告位于本市的某处房屋作为保全财产线索，后又以该房屋系同名同姓案外人所有，被告提供财产线索错误为由，申请解除相应保全措施。虽然本案并未影响被保全财产所有人对房屋的实际居住使用，但错误限制了其处分权利，属于财产保全错误的范畴。实务中，错用、滥用保全措施的情况时有发生，为有效避免类似情形的发生，法官可以律师事务所为被建议对象，从规范代理人的代理行为层面，提出制度性建议，包括强化风险提示、降低诉讼代理风险，加大审核力度、尽到审慎注意义务，及时纠错补救、降低错误保全行为影响等。该司法建议获得了被建议对象律师事务所的认可和反馈，该所以该司法建议为蓝本组织了相应整改。

3.方法上多方“求证”，跨界融合说“内行话”。司法建议本身不具有强制力，实质是一种柔性治理方式，类似于“软法”， 被建议对象的认可是建议内容转化落实的关键，能发挥作用的前提是方案专业、直击痛点、切中肯綮。一方面，信息存在天然的不对称。若仅了解案件事实，只能管中窥豹，无法看清问题全貌，症结所在更无法获知。另一方面，司法建议制作程序相对封闭，被建议对象无法参与和表达意见，其对司法建议内容的认同度自然不高。因此，司法建议其实是一种多边、多元、对话、互动、协作的圆桌治理状态。我们应当多对话，可采取法庭事实调查、座谈会、函询、实地走访等方式，向被建议对象问需、向相关主体问计。我们应当多学习，了解社会治理、组织管理、行政系统运作等相关知识，虽是外行，但不说外行话，以司法建议为载体，体现法官对社会治理的专业性思考。此外，对待被建议方，我们不能将其视为对手，而是应作为优秀司法建议出谋划策的资源，亦是优化社会治理的共同力量。

4.效果上应同频共振，强化沟通跟踪问效。需要明确的是，发送司法建议书是提出有含金量的专业建议，而不是给别人“挑刺儿”。当站在被建议对象的角度建言献策，思考解决行业难题，行文言辞和气、措词得当，有关部门或人员是乐于采纳的。在发送司法建议书时，向被建议方充分阐明司法建议对其工作改进的重要意义，并告知对方书面反馈意见。建议发出后，仍需留心，跟踪了解落实情况和建议效果。对未引起重视的相关单位，必要时可采取现场回访、二次函询等方式灵活督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求落实建议事项，发挥建议作用。

上海普陀法院曾于2019年针对破产工作经费使用管理相关问题向上海市破产管理人协会发出司法建议，该协会后到我院进行交流座谈，双方不仅就司法建议书内容，还对破产审判实践中面临的其他问题进行了深入互动交流。以该司法建议为契机，法院与破产管理协会保持了良性互动，2021年该院通报了《2017-2021年度破产案件审判白皮书》，并与区发改委、区人社局、区市场监督管理局、区税务局共同就如何加强府院联动、保障管理人履职，会签了《关于加强府院联动  支持管理人依法履职的会商纪要》，形成各方联动，为破产工作的推进提供了极大助力。

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智囊伙伴：吴晓霞

（闵行法院民事审判庭四级法官）

如果说裁判文书是法官最好的名片，那么司法建议可能就是普法的最佳宣传片。一篇好的司法建议，犹如对某一社会问题对症下药的良方，寄寓着法院构建和谐社会的呼吁。如何让我们的司法建议既有温度，又有力度，可以从以下角度展开思考。

1.用“心”——思考司法建议的初衷。在出司法建议前，首先要用心思考这篇司法建议的目的是什么？一篇好的司法建议并非为了获奖，也不是为了完成调研任务，而是让法官从单纯解决个案纠纷中跳脱出来，转而思考如何改变、解决社会发展的共性问题。

作为一名法官，除了要有解决社会矛盾的责任感和使命感，还要有发现问题的前瞻性和执行力。当你在审理案件的同时反复思考“为什么会频繁出现这样的问题”及“如何避免让更多人陷入同样的窘境”，当你迫切想要通过自己的努力推动这类问题不再出现时，恭喜你，你已经跨出了审判延伸的第一步，你的初心一定会让这篇司法建议闪闪发光。当然，你还需要注意的是司法建议的时效性，时过境迁的司法建议可能已被社会发展所淘汰，所以应当及时就所发现的问题进行论证，使司法建议的及时性成为被建议对象解决问题的良方，才能使司法建议社会效果最大化。

2.着“力”——选择司法建议的对象。司法建议的效用最终还是取决于其被采纳、被转化的程度，并非所有案件都适合发送司法建议书。为避免司法建议的无效化，选择司法建议的发送对象尤为重要。这需要你时刻保持对案件的敏感度，找准切入点，着力在寻找有价值的司法建议对象上。

作为一名民事法官，我倾向于关注涉及民生保障、有聚集效应的热点问题，行政机关、行业协会、代表性企业都是我常用的可选对象。选择行政机关，督促其正确履职，减少具体行政行为的瑕疵，可以带动社会综合治理水平的提升；选择行业协会，通过其调整、运用行业规则对行业协会成员实施自律管理，可使被警示的成员自觉约束行为；此外，代表性企业通常更注重企业形象，将其作为司法建议的对象，可使相关主体完善工作方法、规范内部治理，并对同类企业起到示范、引领作用。

3.精“准”——把控司法建议的内容。司法建议不是简单地“揭短”或“找茬”，对症下药往往需经“把脉”后再“开方”。首先，在用词上应避免高谈阔论、夸夸其谈，言简意赅地提炼问题、总结合理可行的方法才是关键。其次，需要提醒大家的是，尽管司法建议是法院审判活动的延伸，但其仅是对某个或某类问题的建议，不具备强制的法律效力，基于这种被动性，不宜使用高压、强势的措辞。对具有抵触情绪的相关主体，要形成良性互动，必要时，还应对司法建议落实中的困境提供帮助。再次，采用以案讲法、以案说理的方式，将沟通交流的姿态贯穿于司法建议的全文，如此更容易被发送对象所接受。最后，作为一名严肃的法律人，在提出建议时，应当注意行文的严谨规范，做到精准把握问题、建议客观合理、方案切实可行，发出司法建议后还应及时对发送对象的反馈情况进行跟踪、梳理，才能更好使司法建议落到实处。

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