2014年11月29日，我国财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（简称《操作指南》）。时隔一年多，2015年12月18日,财政部又印发了《PPP物有所值评价指引（试行）》（简称《评价指引》），在两文中都强调了物有所值评价对于评估判断公共投资项目是否采取PPP模式的重要性, 物有所值评价也被视为我国PPP项目决策的核心。那是否通过了物有所值评价，这些公共投资项目采取PPP模式就物有所值呢？
所谓物有所值，不同的国家、地区，甚至同一国家的不同组织都有自己的定义。按照国际上最早将物有所值评价（VFM）体系引入基础设施和公共服务领域的英国（HM Treasury 英国财政部）所采用的定义是指所购物品或服务在符合使用者要求的前提下，满足在其整个生命周期中的成本与品质（或可用性）的最佳组合。根据英国审计办公室的定义是在对项目的多种备选方案进行比较之后选出的最优方案，同时也是通过制度安排、取得最佳效果并最终实现政策目标的方案（National Audit Office,2011）。备选方案既包括传统的政府财政投资方式，也包括PPP等由私人和社会资本参与的方式。物有所值理念在英国是PPP的核心理念和原则。PPP的物有所值主要是一个相对的概念，需要将PPP模式与政府传统采购模式进行比较，判断物有所值的主要标准是投入的成本与获得的效果之间的对比关系，是一个综合比较而得出的结论。
物有所值评价（Value for Money Assessment, VFM）是当前国际上采用的政府评估是否采用PPP模式替代传统采购模式提供基础设施及公共服务的一种技术手段，是供政府在公共采购决策中使用的分析工具，其主要目的在于实现公共资源配置利用效率最优化。
自2015年以来我国财政部出台并推行的物有所值评价机制主要是参考借鉴了英国经验。总体上说，物有所值理念和机制在我国基础设施和公共服务领域的引入，对于规范我国PPP工作迈出了极其重要的一步，具有重要的意义。
但是在操作指南和评价指引中提出的物有所值评价方法，其适用性和有效性如何，即是否通过了物有所值评价，PPP项目就物有所值呢？这确实还有待实践的检验。
英国物有所值评价体系发展演进的历史可以给我们很多宝贵的借鉴和启示。物有所值评价（VFM）评价体系是英国最早引入基础设施和公共服务领域，也是在英国广泛使用的公共项目采购模式的决策分析工具。英国所有涉及公共部门的项目，按照现行规定，必须按照《英国财政部公共项目投资手册（绿皮书）》的规定进行初步遴选、评估、论证，直接淘汰一批不符合相关规定的项目。只有符合《绿皮书》要求的公共项目才能进入下一个阶段，即PPP项目的物有所值评价阶段。在通过了物有所值评价后，项目初审通过。英国各部委和行业主管部门均基于绿皮书的指导原则有针对性地对于本行业编制PPP模式评估、决策实施文件。
根据PPP项目的特点，英国财政部在2004年推出了专门用于PPP模式的决策指导性文件-《物有所值评估指南》（Treasury,2006）。该文件是基于《绿皮书》的规定和方法发展而来。英国财政部迄今为止已经正式出版过至少三版的物有所值评估指南，分别为1999年版、2004年版和2006年版本，直至目前，其评估指南也一直在寻求不断完善。自2013年后，“物有所值”已经成为定性评价，且不单独作为项目是否应采用PF2模式的评判标准，定量评价部分被删除，待修订后重新颁布具体评估细则，目前主要是回归到《绿皮书》。英国专家普遍认为物有所值评价（VFM）只是作为在项目可行性研究分析（经济费用效用（效果）分析）基础上对于项目采购实施模式的一个补充分析测试，是整个项目可行性研究评价体系在项目实施环节的深化和细化。
根据我国财政部的《操作指南》，PPP项目的识别，只有通过了物有所值评价，才能进入准备阶段的工作。根据我国财政部的《评价指引》，我国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。未通过的在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。
我国的《物有所值评价指引》是借鉴了英国经验并探索建立在一系列理论假设的前提基础之上的试行版本，事实上目前在我国特定的政治经济体制环境下，还缺乏足够多的数据支持。那么我们物有所值评价的适用性和有效性到底会如何呢？从国际上物有所值评价机制的发展经验，特别是从英国的经验来看，我国财政部出台的《物有所值评价指引》还需对以下几个方面予以考虑和完善——
英国的PPP主要是PFI,是政府付费的政府采购模式。对于公共服务本身由政府付费的理念，在英国深入人心。英国的物有所值评价就是根据英国的PPP项目的特点在其绿皮书原则指导下发展而来的，也是根据政府付费购买服务的交易模式而设计的，社会资本不承担市场风险。英国的特许经营类的PPP项目绝大部分都已经按照私有化的模式运作了。在英国PPP模式算应用比较多的国家，其占政府投资的比例也不超过12%。
我国的PPP现在主要是特许经营、使用者付费模式，社会资本需要承担市场变化的风险。在现有的评价指引中并没有指出这两种不同交易模式的PPP项目对于采用物有所值评价体系的适用性和区别。事实上，我国的特许经营类的PPP项目实施已经有近30多年历史。对于这类使用者付费的特许经营类PPP项目，并没有使用物有所值评价。而对于需要政府提供可行性缺口补助的特许经营类PPP项目是否需要做，如何作？与政府采购的PPP区别在哪？这部分在评价指引中还需要明确，特别是对于PPP的适用范围。
（1）规模的影响
根据英国的经验显示，PPP模式在信息系统、国防、超大基础设施、小型公共项目等行业并不适用。由于PPP项目的采购过程比较复杂，采购成本较大，在英国一般至少要大于5000万英镑的项目使用PPP模式才比较合理。在我国的物有所值定性评价中认为无论项目所属行业、规模等特点，把项目的融资、设计、建设、运营等在全生命周期进行整合，政府和社会资本按照最优化原则分担风险，就能产生物有所值。物有所值评价指引中的定性评价所包含的评分指标体系也体现了政策的这种倾向性和引导性。而从经济学理论上和实践来看，社会化大生产的分工势必会产生专业化和一体化协调的矛盾。对于负责项目融资、建设、运营一体化的社会资本来讲，它也有存在与其本身相适应的具有行业特点的适度合理规模问题，即规模的经济性问题。
（2）风险分配的不同
对于不同的行业，其PPP项目关注分配转移的风险不同，就是在同一大的行业也不一样。比如在交通行业，地铁PPP项目的风险重点在运营管理，而高速公路则是在建设阶段。是否将重要的风险转移就一定需要使用将项目整个生命周期进行整合的PPP模式呢？根据有关资料，在所有的转移风险当中，其中一个重要的风险是建设风险。很多项目出现超概、延时或者未能完成，都是出现在这个阶段，这也是PPP项目风险可能最大的阶段。但是如果能用“交钥匙”的合同模式足以为转移该风险提供对价，而使用采购过程复杂、长达几十年绑定的缺乏足够变更灵活性的PPP合同是否必要，提供的对价是否会过高呢？
因此，对于不同的行业、不同的项目情况，不能简单认为只要把全过程整合，就物有所值。究竟全过程整合到一起是否物有所值，是否适用PPP模式，这些都还需要结合行业特点和项目总体情况系统的深化研究以揭示其相关性，加强对PPP模式决策更有针对性的指导。
我国财政部的《操作指南》和《评价指引》比较强调物有所值评价的作用。事实上，应该由项目可行性研究（经济费用效益（效果）分析）来分析公共项目本身的必要性和可行性，作为筛选潜在PPP项目的重要依据，在此基础上，再针对项目特点进行物有所值评价，从而决定采购实施环节是否采用PPP模式。这个操作方法和流程需要在现有的政策框架体系中更加明确。
英国专家普遍认为物有所值评估是在公共项目决策过程中采用对比不同方案来提供决策信息的一种理念，并不是一种完美的科学，它有可能被滥用，需要仔细判断。
PPP项目的寿命普遍在20年以上，有可能横跨1个或多个不可预测的经济周期，不确定性比较大，不可预知的情况就会比较多。可行性研究分析以及物有所值的评估方法对于中短期的项目可能适用，而对于全生命周期跨度较长的PPP项目决策分析，不可避免会出现较大的偏差和失误。比如，在进行PPP物有所值分析中，利率是一个重要的影响指标，对于15年、20年后的市场利率变化情况，预测的偏差就会比较大。而且在较长的周期内，有可能出现如2008年的金融危机，市场利率一夜间可能发生了很大的变化，会对PPP项目的决策和实施造成很大的影响。特别是对于从长期来看，在特定的行业，未来变数较大的PPP项目，项目的长期风险与成本预测更难把握，如医疗行业20-30年以后的技术创新和需求变化。因此，对于传统采购模式与PPP模式孰优孰劣也很难评判。
（1）物有所值定性评价的指标比较笼统，需要更具针对性
物有所值定性评价中目前提出的全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力等基本评价指标都比较笼统、抽象，缺乏具体操作性强的判断评分标准，主观的自由裁量空间很大，在当前政府急于推动PPP模式的大环境下，使物有所值的定性评价容易流于形式。
（2）物有所值定量评价的局限性
对于我国物有所值的定量评价，目前并没有做出硬性规定，而是交由项目本级财政部门会同行业主管部门明确是否开展，并由其明确相应的评价内容、测算指标和方法，以及确定定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。
目前推荐的定量评价主要是假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。
实际上，每个待实施的项目都是独一无二的，在进行物有所值定量分析时，一个是PSC值的计算，参照项目的选取、竞争性中立调整值和全部风险成本的计算、折现率的选取会带有很多的主观性；二是PPP值的选取在项目识别和项目准备阶段更多的是基于种种假设的一个主观预判(现有可用的数据较少)，项目真实的PPP值只能是采购事后获得，而根据这两个值来计算比较值，物有所值财务模型计算的最后结果很可能变为一个数字游戏。三是现有的定量测试只考虑了PPP模式与传统采购模式，但现实中一个项目可以有多个实施方案，比如利用政府债券、政府借贷或是其他项目融资模式来开发公共项目的方案。只有更加全面地衡量各种实施方案的利弊，才能做出较为合理的决策。
假如在实际采购中，社会资本提出的实际报价确实低于传统采购模式的PSC值，是否该项目就一定物有所值呢？事实上，政府融资成本通常比社会资本融资成本低。从理论上说，为了达到物有所值，PPP项目通过风险优化配置，调动各方的积极性，发挥各方的优势，降低项目全寿命周期的总成本（含建设成本和运行成本）以抵消较高的融资成本，因此PPP项目会在设计和建造阶段采取创新和加强管理的方法来满足政府提出的服务要求，并通过高效的管理在运营阶段使项目资产处于良好状态。这样使项目的效率得到提高，项目全生命周期成本降低，物有所值而造福百姓。在进行政府采购时，通过引入有效的竞争，社会资本的实际报价就会低于PSC值，就物有所值。但是从我国的PPP项目实践来看，不少的PPP项目报价在采购阶段确实得到了降低，但是也出现了不少逆向选择的问题，比如上海竹园污水厂等项目，最后政府不得不交不菲的学费。因此当前我们的定量分析方法也是有一定的局限性。
PPP物有所值评估的量化分析本质上讲是一种采用PPP和传统采购模式对比的财务分析方法，而非全面的经济或社会成本效益分析，仅依靠其结论是狭隘的。比如对于一个地方经济社会发展急需的项目，假如政府缺乏资金，那么采用传统采购模式要若干年之后才能实施，而采用PPP模式可以立即实施，项目尽早投入运营，公众也尽早享受其带来的社会效益，获得社会效益的时间价值。那么当时即使采取传统的政府采购模式比采用PPP效率更高，成本更低，但考虑到采取PPP模式，引入社会资本，尽早实施项目带来的效益本身将足以超过因采用PPP所增加的投入，因而也实现了物有所值。这也证明物有所值评价只是可行性研究评价框架体系的一部分，是可行性研究在实施阶段的方案比选和深化、细化。实践中，许多发展中国家因为缺少资金就采用PPP模式，并没有进行物有所值评价。
如果在项目实施过程中，社会资本出现经营问题，合理的投资回报不能得到实现，由逆向选择和道德风险引发的公共社会问题就有可能会发生。由于提供的是公共服务，PPP项目失败时最终的风险承担者依然是政府，政府届时可能不得不临时接管项目，收拾残局，风险并没有真正成功转移，物有所值也无法真正实现。
实际上，在整个PPP较长的合同执行期间，由于种种不确定性，政府和社会资本围绕项目合同的博弈和再协商在所难免，而对于合同的调整都会影响相关方的利益，也会影响项目的物有所值。我国项目的物有所值评价目前主要是集中在事前评价，在项目识别阶段或准备阶段。在当前缺乏足够数据的前提下，仅凭事前的物有所值评价来判断PPP项目的物有所值，还有点偏于理想。PPP项目是否物有所值，除了物有所值评价之外，更需要依靠对项目全过程精心的策划、合理的风险分担和激励约束机制、各方良好的合作等来实现。
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