第一部分
PPP模式的概述
PPP模式的定义
PPP最早由英国政府在1982年提出，PPP英文全称是Public－Private－Partnership。PPP目前没有统一的概念，世界银行、欧盟委员会等都有不同的界定。PPP项目是一种公私合作关系，主要用于公共项目或服务领域。财政部将PPP定义为:在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
2.PPP模式的作用
PPP模式有效缓解政府财政压力
新常态下政府收入增速放缓，地方出现融资平台监管缺失的现象，地方政府的债务压力严重，地方融资平台的规范转型迫在眉睫。在经济下行压力下，PPP模式通过引入社会资本参与公共基础设施建设，形成了持续的资本投入机制，拓宽了社会资本和公共部门的融资渠道，PPP尽快落地成了“稳增长”、“补短板”的重要抓手，通过“开源节流”方式创新性地弥补了财政收支缺口，可以起到减少地方债务的作用。
第二部分
PPP模式存在的法律风险
1
相关法律不健全带来的风险
目前我国对于PPP尚无统一的立法，由发改委和财政部主导PPP模式的法律制度设计，这就导致PPP的法律架构中存在两种体系，一个是“发改委体系”，另一个是“财政部体系”。通过分析，可以看出发改委与财政部是从不同的角度制定的法律，这也就导致了在PPP具体项目中关于法律规定二者存在了矛盾。比如，在对社会资本的解释中，发改委的理解是不仅国有及民营企业可以归入社会资本的范畴，而且其他不同类型的企业也可以归入社会资本的范畴；而财政部的理解则是只有制定了完善的代企业制度的境内外企业法人，才属于社会资本的范畴，其他的则不属于。这就使PPP项目的参与主体变得模糊。面对这两种法律架构我国还没有相关的法律进行解释，这在很大程度上增加了PPP项目的法律风险。
2
法律主体行为可变带来的分担风险
PPP项目的周期一般较长，参与方多，法律主体行为贯穿于整个的PPP项目建设中，这也就导致风险存在于项目的全过程，在任何一个环节都有可能出现法律主体违反契约精神的行为。这种法律主体的可变性体现在很多方面，如在建设过程中政府干预项目，使得社会资本并无自主决定性，或者在项目的设计中，因各方面因素导致的合同及业主的变更，这种违反契约精神的行为又会导致PPP项目中的风险承担责任问题。法律主体行为的可变性体现在PPP项目风险分担中，涉及多方主体及多种法律关系，如果产生纠纷适用何种解决方式或者适用何种诉讼程序在我国的立法中也并未加以明确。
3
合同法律风险
PPP项目是由众多合同构成的合同体系，其中PPP协议是这一体系中的灵魂和核心。PPP模式下一方面可能会产生合同期过长风险。在实践中，一般项目期短则十几年，多则30年，这一期限远比普通项目要长，这也就对于协议提出了很高的要求，如协议约定过于详细，则无法适应今后经济、市场、政策或法律的变化，面临着法律变更风险；如约定过于笼统，则无法解决实践操作的问题可能会带来项目唯一性风险，也就是在PPP协议中政府承诺在一定时限、一定区域内该项目的垄断经营，这种承诺可能会面临政府人员的更迭导致的违约风险增加。
4
行政因素导致的风险
在PPP项目中，政府部门扮演着重要角色，政府部门的权力滥用、政府补贴不到位、不作为等导致的法律风险也尤为突出。如政府方占据主导地位的违法违规行为、违法收税行为、对项目的监管不到位或者不守信等行为。在经济新常态下，市场经济是法治经济，政府部门应该转变工作作风，践行契约，政府在PPP项目中违反承诺及契约精神，影响的不仅是某个具体项目，更会降低政府的信用评价，给当地的投资环境带来不利后果。
第三部分
风险应对措施
1
加快PPP专项立法
PPP模式的应用需要有完善的法律制度作为保障，我国实践中又面临着诸多的法律适用冲突与矛盾。PPP的专项立法工作应尽快提上日程，解决实践中无上位法可依的问题和规范性文件的冲突问题。此外，国家应当对现有的PPP法律法规、规范性文件及配套规定作梳理，尽快将PPP立法体系化，理顺各部门的规范性文件，做好配套法律、政策的衔接，为PPP的推广扫清障碍。PPP项目中的政府人员也应密切关注相关法律的版本，根据现实情况研究法律适用问题，但是在实际纠纷解决问题中还是需要一套专门的PPP法律来解决法律位阶问题，以此来维护各方合法权益。
2
建立合理分配风险的解决机制
因PPP各方法律主体的复杂多变，应当重视项目风险分担机制，在政府方和企业方之间合理划分风险，明确各类风险的分配问题。如原则上项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。但是建议在合同中明确约定政府义务，包括但不限于: 限制竞争项目条款；公共产品价格调整机制；税收优惠条款；财政补助及土地出让、最低需求量保护。在PPP模式实践中通过平等协商和权责对等原则调动社会资本积极性，约定收入分配、盈亏分担等内容，明确相应的法律后果和责任，让政府和社会资本合理分担项目风险，健全纠纷解决和风险防范机制，并建立一套诉讼程序，对案件的受理范围等予以明确，以此保障项目的稳定运行与各方利益。
3
对PPP合同合理规划
因PPP项目周期一般过长，PPP的合同条款不宜过于僵化，以免无法应对协议期限内发生的经济环境或法律政策等变化，对于PPP合同应设立弹性的合同条款。同时在合同中对政府和社会资本权利义务合理界定，加强对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止，直至失效进行全过程的管理[6]。签订PPP合同前也应尽量详细掌握经济保障基础、实际财政资金情况等方面内容，以此来避免与拥有薄弱的经济基础的政府或单位合作，减少在项目中因缺乏外部支援而导致的经济损失。而这也需要行业主管部门及时做好接管工作，设计合同条款时，在项目前期做好风险应对方案和退出路径，保障项目的持续运行。
4
强化政府部门契约精神
为了将政府和社会资本合作纳入法治化轨道，保证各方利益，确保项目的实施，需要实行阳光运作，加强政府部门的契约精神。在项目的实施过程中，保障公众的知情权，披露与PPP项目相关信息，在参与各方间形成有效的监督制约机制，评估各方的信用状况与履约能力，保证政府信用，完善项目选择、审查、评价等制度设计，对社会资本可以提供必要的补贴，保证社会资本的积极性。可以将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作情况考核，同时政府部门定期对PPP项目进展情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。此外，对政府部门的职责进行明确规定，并且明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人，这是对政府部门和政府工作人员的鞭策和监督。
结语
将PPP工作纳入供给侧改革范畴．有利于转变政府、实施机构对PPP模式的认识，通过放开公共服务市场，将原本由政府包办的教育、养老、医疗等向社会资本开放，改变过去单一的服务提供方式，增强市场的多样性，多渠道提高公共服务共建能力和共享水平，在满足人民多层次、多样化公共服务需求的同时，也并将迎来一个个消费的热点。这要求我们必须走出传统观念的束缚，改变从前的运作模式，以新的视角来审视现有PPP项目的运行与风险控制。在当下PPP热潮中，研究和总结经验教训，发现实践中PPP模式应用所面临的风险高发点，对PPP风险进行定性和定量的防范，在法律层面对PPP提供风险防控对策，助力今后PPP的发展。
关注我们吧
联系客服
