【案情】
某区综合执法局对某区房地产公司下达了行政处罚决定书，认为开发项目未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，超规划建设7231.53平方米，依据当事人陈述与申辩、证人证言、自然资源局作出的《违法建筑认定书》、现场勘验笔录和照片等。认为违反城乡规划法给予房地产公司没收违法收入和罚款的处罚，房地产公司不服，认为自然资源局作出的《违法建筑认定书》认定错误，并导致区综合执法局对其作出行政处罚，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销或确认综合执法局的处罚决定和自然资源局作出的违法建筑认定书违法。
因为房地产公司认为，综合执法局下达的行政处罚决定所依据的证据中自然资源局《违法建筑认定书》的违法事实认定错误，才导致综合执法局对房开公司作出处罚决定，侵犯了房开公司的合法权益，但自然资源局不是作出具体行政行为的行政机关，房开公司担心行政诉讼案件中无法对自然资源局作出的违法认定进行合法性审查，将会导致房开公司承担败诉风险。
【问题】
1、房开公司提起的行政诉讼中是否可以将自然资源局列为共同被告？
2、自然资源局违法认定行为的可诉性？
【分析】
根据我国法律的相关规定，当事人可以在收到《行政处罚决定书》之日起六十日内向实施行政处罚机关的上级机关申请行政复议或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但处罚决定不停止执行。
先了解下，法律规定直接提起行政诉讼的诉讼主体认定问题，一般认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，是原告；作出具体行政行为的行政机关，一般是被告；而其他与案件有利害关系，但未起诉的公民、法人或者其他组织，则是第三人。
根据《行政诉讼法》第26条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中做出具体行政行为的行政机关为综合执法局，应列为被告。
回到第一个问题，能否将自然资源局列为共同被告，针对其作出的行政行为实体是否违法进行确认？
可参考最高院(2017)最高法行申6318号《行政裁定书》中法院认为，对建筑物是否违法的认定和行政处罚没收违法所得虽然具有因果关系，但却系作出程序截然不同的两个行政行为。根据行政诉讼一案一诉的原则，可另案提起诉讼寻求救济。也就是说房开公司如认为自然资源局对其项目建筑认定为违法的行为不服，可另案提起诉讼寻求救济。在本案中不能列自然资源局为共同被告，可另案起诉撤销行政行为。
另一个问题，自然资源局违法建筑认定行为是否具有可诉性的合理性考量。
实务中对自然资源局作出的违法建筑认定行为是否可诉存在争议。第一种观点认为可诉。理由是自然资源局作出的违法建筑认定书，是综合执法局作出行政处罚的事实根据之一，对行政相对人的权利义务具有实际影响，具有独立的可诉性，应当赋予当事人诉权。第二种观点认为不可诉。理由是自然资源局对违法建筑的认定行为是执法部门进行后续查处行为的证据来源，是内部行为，不具有独立性，并不会对违法建筑行为人权益产生不利影响，对违法建筑行为人权利义务产生不利影响的是执法部门作出的后续处罚决定。本案中，自然资源局作出的违法建筑认定行为，没有通知违法行为人，只是作为综合执法局作出后续处罚的证据之一，是行政机关之间的内部函件往来，没有产生外化效果，并不具有独立性，故不可诉。
本案中，自然资源局作出的《违法建筑认定书》未下达给房开公司而是作为综合执法局进行后续处罚行为的证据来源之一，司法审查的对象是综合执法局作出的处罚决定，自然资源局不是案件当事人，综合执法局亦无需提交证明认定意见合法的证据。在行政案件中，实际上法院司法审查中无法对自然资源局作出的《违法建筑认定书》进行合法性审查。而且由于该认定意见属于公法上的职权行为，人民法院通常只能认可其效力。如果自然资源局认定行为不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。所以，从合理性角度出发，亦应当将自然资源局认定行为确定为独立可诉，只有这样才能确保行政相对人的司法救济渠道畅通；也只有这样，才能将司法审查的监督功能落到实处。
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