我为耕地保护献一策｜细化水网平原地区永久基本农田认定标准

      十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实加强耕地保护，维护国家粮食安全，自然资源部法规司开展了“我为耕地保护献一策”活动。活动开展以来，社会各界众多关心、支持耕地保护工作的人士积极参与，献计献策，提出了很多有质量、有价值的意见建议。为此我们特开辟专栏，精选相关内容予以推送。

细化水网平原地区永久基本农田认定标准

朱昱

我国幅员辽阔，地理环境差异较大，不同自然地理环境下永久基本农田保护所面临的问题、保护的方向和重点都有所不同。笔者所在的长江中下游地区是我国重要的商品粮基地，这一地区的自然条件孕育出大量优质耕地。但水网平原区域水域和耕地交织的自然条件，也导致水和田的地类判断存在较多模糊空间，成为这一地区永久基本农田保护所必须解决的课题。

以水网平原地区某县为例，利用承包地种植莲藕、菱角等水生农产品的情况普遍存在，按照土地调查的技术规程，这部分土地可以被认定为耕地或可调整耕地。但在第三次全国国土调查中，由于水面深度、种植作物发生变化，该县8千公顷符合2016年基本农田划定要求的土地被调查为不符合，其中部分土地被调查为水域，部分土地被调查为其他不符合永久基本农田划定的农用地（非水域）。同时，在水网平原地区，占用河湖湿地开垦耕地、退圩还湖等活动时有发生，极易导致永久基本农田布局发生调整，也给这一地区的永久基本农田保护工作增加了难度。

水网平原地区河湖湿地发挥着调蓄洪水、交通运输、农田灌溉、保护生态等多种功能。要保护好水网平原地区的永久基本农田，必须正确处理好保护河湖湿地和保护耕地间的关系。为此，笔者提出如下建议：

减少模糊空间，将永久基本农田划实。针对水网平原地区水土资源利用的复杂性、季节性和多样性，建议制定适合水网平原区的土地调查标准，明确耕地、坑塘、湖泊等地类认定细则和规定，对水深、水面面积、水生农作物类型、季节性变化等作出细化规定，减少模糊空间。结合国家永久基本农田核实整改补足工作，制定符合水网平原地区实际的永久基本农田划定规则，将永久基本农田划实。

统筹划定红线，规范开发利用行为。在编制国土空间总体规划时，统筹划定永久基本农田保护红线、生态保护红线等各类重要控制线，结合水网平原特色，抓紧编制耕地保护专项规划及河湖湿地保护和修复专项规划，规范河湖保护、永久基本农田保护和耕地占补平衡行为。同时，制定水网平原地区耕地保护、河湖湿地保护和修复的地方性法规，禁止在自然保护地、生态红线、河湖管理线内开垦土地；禁止扩大自然保护地占用永久基本农田，禁止以生态建设为名，扩大河湖水系、占用耕地和永久基本农田挖湖造景；禁止占用耕地和永久基本农田挖塘养鱼；严禁在农业结构调整中开展破坏土地耕作层的稻虾养殖、稻蟹养殖等活动。

落实共同责任，实行立体监测监管。明确自然资源部门在永久基本农田划定和保护、耕地非农化、湿地保护，农业农村部门在永久基本农田划定和保护、耕地非粮化，水务部门在河湖保护方面的行政权力和责任。建立自然资源、农业农村和水务部门共同参与建设和维护的管理监测平台，利用卫星遥感、地理信息等技术形成数据管理、综合分析、预测预警功能，对耕地、永久基本农田和河湖湿地保护形成立体监测和预警。

（作者单位：江苏省规划设计集团江苏省城市规划设计研究院）