粮食安全视角下的耕地用途管制规制
中国国土勘测规划院 王庆宾
自1998年确立土地用途管制制度以来，管制的核心内容是严控农用地转为建设用地，通过耕地占补平衡制度有效弥补了工业化、城镇化进程中耕地转为建设用地的损失。与完善的耕地转为建设用地制度相对应，耕地转为其他农用地，在土地调查、规划、用途管制上缺乏系统的制度安排。全国第三次国土调查结果显示，10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩。从地类转换角度看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，即耕地转为林地、园地等其他农用地是耕地减少的主要原因。为实现耕地总量动态平衡，新修订的《土地管理法实施条例》，首次在法规层面提出了耕地转为其他农用地的管制要求，进一步完善了耕地用途管制内容。《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）明确了耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的初步框架。
耕地用途管制同其他用途管制相同，本质是通过公权对私权约束，满足最大公共利益的公权力行使。当前国内外相关研究多聚焦在国土空间区域管控、自然生态空间管控、农用地转为建设用地管制层面，对基于粮食安全的耕地用途管制，特别是耕地转为林地、园地等其他农用地和农业设施建设用地的管控机制研究较少，耕地用途管制缺乏系统性制度设计。本文通过归纳分析耕地用途管制内涵、规则，系统分析耕地用途管制存在的突出问题，提出完善耕地用途管制建议，以期为完善最严格的耕地保护制度提供参考。
1.耕地用途管制内涵
现有管理规定和文献资料均未系统定义耕地用途管制内涵。国外相关实践更多基于用途分区的农业用地转为建设用地管制，比如日本、美国、加拿大的“土地使用分区管制”,英国的“土地规划许可制”,法国、韩国的“建设开发许可制”等，但基本不涉及农业使用范畴的耕地用途管制。我国基于粮食安全和耕地资源国情考虑，将耕地用途管制内容，由耕地转为建设用地，拓展至园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地范畴，是基于粮食安全底线思维和耕地减少问题导向，综合行政逻辑和技术逻辑确定的当前耕地保护必要措施。笔者从粮食安全视角，将耕地用途管制定义为：国家为了夯实粮食安全根基，协调保护耕地资源和保障经济社会发展关系，合理配置耕地资源，以现状耕地为管控本底，确定耕地用途限制条件，并对建设活动、农业生产、生态建设占用耕地做出许可决定。
从法律角度看，基于耕地农村集体所有和国家所有两种形式，及“对比牵制”现代法学思想，耕地用途管制是行政管理权在耕地管理的主要表现，是国家为了保证耕地资源合理利用，采取的一项具有财产权性质的法律制度。从经济学角度看，耕地用途管制是耕地利用出现“市场失灵”时，为避免耕地资源配置偏离利用效益最大化，社会消费公正原则遭到破坏，而采取的行政、经济等各种手段，对耕地用途进行的规制。从管理学角度看，耕地的公有制性质决定了其公共产品属性，耕地用途管制实质是，政府为处理好发展和保护关系，促进社会协调发展，采取多种措施对耕地用途进行调剂的行为，是国家调剂耕地这一公共产品的重要手段。
2.耕地用途管制规则
现行耕地用途管制在不同政策中明确相关管制规则。在用途管制层面，耕地用途管制主要通过规范农业生产、协调生态建设、严控建设占用、严防损毁和破坏耕地等方式实现；在土地管理链条层面，国土空间规划、土地利用计划、用地许可等均体现了耕地用途管制内容；在地类管制层面，主要体现在耕地转为建设用地、耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的管制。
笔者基于土地管理链条，将不同管理环节与耕地用途管制匹配，以此解释耕地用途管制规则。一是关于规划管控。国土空间规划通过划定“三线”，统筹了农业、生态、建设空间，强化耕地源头管控和保护。管制内容包括落实到地块的耕地保有量和永久基本农田保护任务，建设用地控制总量、生态保护红线及落实到地块的生态退耕规划控制等。二是关于计划管理。农业生产上，实行耕地转为园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地年度规模、布局和时序控制；建设占用上，实行耕地转为建设用地年度计划控制；生态建设上，实行生态退耕计划管理。三是关于用地许可。在农业生产和生态建设上，耕地转为林地、园地等其他农用地和农业设施建设用地的，须经过批准；在建设占用上，耕地转为建设用地需依法进行农用地转用审批，涉及临时用地占用耕地的，须由市级或者市级以上自然资源主管部门审批。
耕地“非农化”“非粮化”是近年来耕地减少的主要原因，特别是针对耕地转为园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地是当前耕地管制的重点。国家层面区分耕地用途，实行差别化管制措施，其中，在耕地上挖湖造景和种植草皮、修建河渠、水库绿化带的一律禁止；退耕还林还草还湿还湖、修建铁路和公路绿化带、实施国土绿化、工商资本流转耕地转为其他农用地，以及建设农田防护林、农村道路、养殖设施和破坏耕作层的种植设施使用耕地的，需经相关行政部门批准或符合相应建设标准等。
不同耕地管制情形下，管控规则不同，梳理各管制要求，可将耕地用途管制规则分为：耕地占补平衡、耕地进出平衡、按耕地原地类管理、到期或不再使用复垦为耕地、不需补充耕地5类。耕地占补平衡适用于耕地转为建设用地，对于依法依规办理用地手续的，需在用地报批前先行落实补充耕地；对于违法违规建设占用耕地的，直接冻结所在区域补充耕地指标。耕地进出平衡适用于耕地转为园地、林地等其他农用地和设施农业建设用地，其中，对于水利水电淹没区用地落实耕地进出平衡区别对待，需先行落实耕地进出平衡补充耕地。按耕地原地类管理，适用于在不破坏农业生产条件前提下，部分光伏扶贫项目中光伏光阵等占用耕地的情形，另外，一些直接利用耕地耕作层种植的简易农业设施用地亦可按照原地类管理。到期或不再使用复垦为耕地适用于临时用地、设施农业用地占用耕地情形。不需补充耕地适用于国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没情形。
1.耕地用途管制内涵有待进一步界定
现行“用途+地类”耕地双重管控方式，完全依赖于国土调查认定的现状耕地地类。国土空间规划确定的耕地保有量落实到地块管控，耕地地类转换依据国土调查认定的耕地现状地类，耕地监管也是依据国土变更调查成果作为核定依据。而国土调查中对耕地的认定，是基于某一时点，在参考地上农业种植类型等基础上对地类的判定，这与“藏粮于地”战略的耕地生产能力保护衔接不够。比如，部分原地类为耕地的园林、林地，耕地耕作层并未破坏，有些生产能力还要大于现状耕地，但认定为园地、林地后，意味着降低了管控强度，不利于日常保护；国土调查基于某一时点的地类认定，与南方一年二熟、三熟作物种植用途变化难以匹配，直接影响到调查地类举证和后期耕地监管。综上，基于国土调查现状耕地的用途管制是耕地生产能力保护，还是某一时点耕地现状地类保护内涵值得商榷，因而耕地用途管制内涵有待进一步界定。
2.耕地用途管制缺乏系统性制度设计
一是耕地用途管制政策分散在不同政策点位中，缺乏系统设计。耕地用途管制包括耕地转为建设用地、其他农用地、未利用地，以及非耕地转为耕地等内容。目前耕地用途管制规定较为分散，散落在法律法规、党中央和国务院政策文件、相关规范性文件中，尚未形成制度体系。另外，一些非耕地转为耕地管制更多体现在对新增耕地的技术性认定上，缺乏严格的管控规则，比如是否允许在规划集中建设区新增耕地、污染建设用地复垦为耕地的管控要求等。二是耕地用途管制政策间统筹协调不足。耕地进出平衡和耕地占补平衡分别作为耕地转为其他农用地和农业设施建设用地、建设用地弥补措施，两者补充耕地来源相近、目的相同，均为实现耕地总量平衡，从降低用地管理成本考虑，有待进一步理清并统筹两者关系。另外，农业设施建设用地应纳入建设用地总量管控，但并未明确是否按照建设用地管理规则进行管理，涉及占用耕地的，弥补措施又与其他农用地情形相同，政策间缺乏统筹协调。
3.耕地用途管制强制性约束相关联的耕地保护公平性考虑不足
耕地具有生产、生活、生态多功能性，不同功能反映出不同的财产属性。耕地用途管制拓展至耕地与非耕地全地类转换管制，提升了管制强度，提高了耕地总量管控效率，同时也影响到耕地利用者的财产权益，带来系列耕地保护公平性问题。主要体现在，忽视耕地保护主体由于耕地利用限制而承担的经济机会成本损失，也导致了承担不同耕地保护任务量的地区间发展机会不公平。比如，现有管制措施剥夺了承包方在耕地上自行种植一些更高经济效益经济作物的权利，这与《农村土地承包法》给予的耕地承包方自主生产经营权利不相符；国土空间规划按照现状耕地确定区域耕地保有量，耕地增加和减少地区耕地保护利益失衡，当前尚未提出明确的区域间横向补偿措施。
1.坚持以是否破坏耕地耕作层作为耕地用途管制依据
耕地调查和管理由“平面”交叉式改为“立体”分层式管理模式，即将耕地调查与耕地用途管制实行分层管理。耕地调查作为耕地用途管制基础数据支撑，作为基底数据管理，并根据现状情况及时更新；耕地用途管制在耕地现状调查基础上，与耕地现状平行设置单独的耕地用途管制层。借鉴农业设施建设用地判定规则，耕地用途管制层不再依据现状地类，而是依据是否破坏耕地耕作层作为耕地管制依据，耕地地类发生变化，但不涉及耕作层破坏的，仅作为现状地类标注，不作为用途管制对象，以此进一步落实“大食物观”要求和“藏粮于地”战略，降低农业结构频繁动态调整中的耕地管理成本。
2.构建耕地用途管制制度体系
一是加快制定《耕地保护法》，设立耕地用途管制章节，明确农业空间管控规则、耕地与非耕地相互转换管制规则，尤其在法律层面提出耕地转为园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地管控要求，包括增设行政许可、明确耕地不同流出情形的“进出平衡”责任主体、资金来源、指标调剂、奖惩措施等，为强化耕地用途管制提供法律依据。二是与用地预审和建设用地报批涉及的《建设项目用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》相对应，增加耕地转为其他农用地和农业设施建设用地管制“管理办法”，进一步明确耕地“进出平衡”落实中“进”和“出”的范围和核定要求，以及“平衡”的测算方法等。吸纳各省典型经验，提出耕地转为其他农用地和农业设施建设用地取得程序。基于耕地总量平衡总要求，合并耕地占补平衡和“进出平衡”，简化差别化管理要求，降低用地管理成本。三是修订《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地“进出平衡”情况作为考核的重要内容，倒逼各地规范、有序开展农业结构调整。
3.坚持耕地用途管控性保护和补偿性保护并行
强化耕地用途管控性保护，提升管控效率的同时，同步开展耕地保护补偿，确保耕地保护主体和区域公平性。一是统筹多渠道财政资金，重点针对耕地正外部性内部化的普及性耕地保护补偿，围绕耕地保护和粮食安全目标，补偿对象固化为耕地所有者农村集体经济组织和粮食生产者。二是加强土地政策供给，创新耕地资源要素市场化路径，借鉴城乡增减挂钩指标和补充耕地指标市场化交易做法，推动国土空间规划刚性分解的耕地保护责任等耕地资源要素市场化区域间交易。政府部门重在搭建指标交易平台，制定交易规则，实施交易市场监管等保障工作，通过区域间耕地要素市场化交易，筹集耕地保护资金、倒逼耕地主动性保护、实现区域间耕地保护公平性。
联系客服
