建立防范体系 减少基层税务机关执法风险

www.ctaxnews.com.cn 2010.12.22   左明

从基层执法检查情况来看，税收执法风险主要成因有以下几点。

一是政策变动因素引发执法风险。首先表现在法律层次低。现行税法中大量的是法规和规章，法院在行政案件判决时对规章是参照使用，这给税务机关的执法行为留下了隐患。其次在规范性文件的制定上，各级单位为了更好地落实上级文件精神，往往会脱离实际加大税务人员的责任，甚至将本应由纳税人承担的义务、责任转嫁给税务机关和税收执法人员，也为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。再其次政策变化快。税务机关出台了大量解释、补充的规范性文件，不仅税务人员难以全面掌握，纳税人更是无所适从，在理解上容易产生争议。

二是征管职能缺位引发执法风险。“征、管、查”三分离的征收管理体制引发执法管理缺位的风险。有的税务机关将征管查三分离片面地理解为绝对的分离，从而引发了税收执法管理缺位的风险。在信息化支撑还不到位的情况下，对于纳税人的基本情况、申报信息等纳税资料的真实与否无从核实，导致了税收征收、管理、稽查部门各自为战，使得整个税收征收管理流程脱节、执法管理缺位。

三是执法水平欠缺引发执法风险。一些税收执法人员业务不熟悉，对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高，甚至滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。一些干部主动防范执法风险意识不强。

四是外部环境影响引发执法风险。依法治税的环境还存在不和谐因素，税收工作易受到外部门的干扰。有的部门将依法治税目标同发展地方经济对立起来，为了招商引资，抢拉税源，搞活地方经济，干预税收执法。

针对上述风险成因，笔者认为，建立税收执法风险防范体系可以从以下几方面着手。

第一，明确执法风险管理目标。税收执法风险是客观存在，但也具备规律性，可以采取有效措施降低风险发生的概率和损失。风险管理目标应确定为：逐步建立对执法风险的识别、动态评估、分类处置、监督反馈的风险防范工作机制，有效控制和处置风险，防止和减少损失，保障税收工作的正常进行。

第二，建立风险管理联席会制度。该制度是整合各部门资源，明确各层级风险管理职能，确立市局在风险管理中的主导作用。在各部门之间，以风险管理联席会议为载体，整合征管、计统、税政、稽查等部门的风险管理职能，通过定期召开会议、研究确定执法风险防范阶段性工作计划、制发工作简报、发布风险提示，实现对执法风险防范工作的统筹管理。

第三，构建税收风险预警系统。一是对税收执法风险信息的全方位收集。按季度对风险信息进行收集，集中信息资源，加强信息比对，通过定期排查分析，及时发现执法风险点。二是对税收执法风险信息的级别评估。根据风险发生的概率和可能造成的损失等要素，将税收执法风险等级分为高、较高、一般三个级别。三是对税收执法风险的及时处置。对评估为较高等级以上的税收执法风险采取措施，提出消除风险建议，定期发布风险预警。

第四，完善税收执法制度体系。一是加强规范性文件的审查与清理。规范文件管理，准确划分税务机关和纳税人的法律责任，同时将近年来制定的内部管理规定全面进行梳理，由法制部门和相关部门联合审核，对应予废止和修订的文件及时清理。二是规范行政执法行为。建立执法责任制动态维护机制，定期优化更新，强化税收执法考核评议制度和过错责任追究制度，保证执法责任真正落到实处。三是深化行政审批事项改革。对涉及的行政审批事项进行全面清理，进一步明确征纳双方的权利义务，纳税人依法履行义务和行使权利，自行承担应有的责任，积极化解执法风险。四是整合完善风险信息平台。逐步通过信息技术将涉及存在执法风险的各种特定信息整合到一个工作平台中去，通过信息平台下达具体的工作事项、嫌疑过错执法数据和考核标准，形成面向操作层、管理层、决策层的全方位执法风险综合信息系统。

第五，提升干部自我风险防范能力。突出税务干部的风险主体地位，注重提升税务干部执法风险防范能力。应编写《税务干部执法风险防范手册》，对各执法风险点可能面临的刑事责任、纪律责任以及执法过错责任作出详尽的说明，有效增强干部的自我防范意识和提高防范技能。