基于绩效管理背景下的

税收风险管理探讨

葛松师  张央珍

 

税收风险管理理念是近年来各地都在研究探讨的新的税收管理模式。特别是绩效考核的压力下，税收风险管理的重要性逐渐在税收日常管理工作中显得愈发重要。下面本人将结合实际工作就税收风险管理进行一些探讨。

一、税收风险管理的概念

究竟什么是税收风险管理呢。笔者认为，税收风险管理是大数据时代的必然产物，“互联网+”起到了催生催产的作用，是纳税评估的延续、是税收征管手段的革新、是绩效考核在税收征管中的重要体现。其具体含义是：将现代风险管理理念引入税收征管工作，最大限度地防止税收流失；规避税收执法风险；实施积极主动管理，最大限度地降低征收成本，创造稳定有序的征管环境。

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理。

税收流失风险管理是指税务机关依托风险管理指标体系对风险管理对象进行预警，并根据其风险程度进行税收风险识别、应对和处置以及绩效评估的过程。具体内容包括：确立税收风险指标、构建税收风险指标体系、以及依托计算机搭建的税收风险预警管理平台，进行税收风险识别、归类、排序和预警，实施税收风险预警处置和评价修正的全过程。

税收执法风险管理是指税务机关在执法过程中，违反税收法律法规的行为所引起的对税务机关（或税收执法人员）不利的法律后果。包括对税法及相关法律法规理解偏差产生执法过错，带来的执法风险，以及执法程序不严谨、执法随意性大带来的执法风险和滥用职权、玩忽职守，徇私舞弊造成的执法风险。

二、实行税收风险管理的必要性和现实意义

税收风险管理是提高纳税人遵从税法的有效途径，也是防范税务人员执法风险的有效途径。

税收风险管理是一种新的管理理念与模式，可使税务机关对税收风险容易发生且风险级别较高的行业和纳税人，采取恰当的应对措施和方式，有效地应对可能出现的风险，从而使纳税人税法的遵从度得到较大的提升。

税收风险管理有利于提高税收管理的公平性和威慑力。税务机关通过建立税收风险管机制，对风险进行识别、预测、评价，及时发现纳税人的错误，或因纳税人疏忽造成的无意过错，进行善意的提醒，使纳税人能够尽早更正。而对故意的税收违法，则根据税收法律予以惩戒。也就是说当纳税人对税法采取不同态度时，税务机关也应采取不同的管理措施，对依法诚信纳税的纳税人和漠视税法的纳税人进行鉴别并区别对待。

随着税收征管的科学化、精细化、规范化逐步深入，税收执法的手段也日益深化和完善，同时也加大了税收执法的风险。目前在西藏（昌都）虽然没有发生涉税案件，但工作在第一线的税务干部，每天都要面对复杂的征纳关系，繁多的执法环节，日益完善的税收法律、法规、规章、加之目前绩效考核的压力、再加上税务干部本身的风险防范意识不强，很难保证以后不会出现执法风险和涉税案件的发生。因此，税收风险管理工作应该是一个“过程标准化、操作规范化、定量和定性相结合的管理活动，最终形成以事前、事中监控、事后控制的税收风险管理机制。其在税收管理工作中得以实现的必要性和现实性对于促进整体税收执法水平的提高有着极为重要的作用。

三、税收风险管理的主要内容

（一）确立税收风险指标  随着数据集中和信息共享程度的不断提高，社会信息化、网络化程度的持续普及；税务管理信息的采集方式、采集渠道也越来越多样化，信息管税的理念不断普及和强化；风险管理的理念也逐渐被税务工作人员所接受，搭建税收风险管理平台让信息为税收管理服务已成为可能。

税收风险指标应当包括税源风险指标和税收执法风险指标两个方面的内容。

税源风险指标是指散落在纳税人具体运作过程中存在的风险点。包括：企业开业登记、原材料购进、生产经营、财务核算、销售、计提税金，注销清算等环节，每个环节都蕴藏着潜在的税收风险。而且不同的行业，不同的企业，其容易产生风险的环节各不相同，风险程度也高低不一。在具体的操作中要以行业深度分析工作为主体，结合日常的税收管理活动和受理核批信息，加以概括和总结，及时发现纳税人的疑点信息，分析纳税人违法违规行为可能采用的方法、手段，并以此确认税源管理风险指标。

税收执法风险指标则涵盖了税务登记、发票管理、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税源监控管理、纳税评估、违章处罚、减税免税等工作环节。主要是因为税收执法人员综合业务能力产生的不作为、违规执法、政策理解偏差以及自由裁量权的运用带来的问题。

（二）构建税收风险指标体系

构建税收风险指标体系, 是对确立的税收风险指标,根据指标的特性采取适当的方式进行初次的比较、分析和判断，筛选出本项税收风险指标构成税收风险的纳税人。然后按照纳税人、行业、税种、区域等多个维度进行组合和归集，形成较为系统的风险分析指标体系。

（三）搭建税收风险管理平台

税收风险管理平台的搭建，是指依托税务机关掌握的内、外部数据，通过计算机将各类风险分析指标进行有效组合和设置，分区域、行业（产业）、税种、纳税人进行高风险对象的分析、筛选和排序，同时运用风险指标进行有效性评价，并建立风险分析指标集和风险案例库。

四、税收风险管理工作的现状和存在的问题

（一）税收风险管理团队的定位和归属问题。

由于绩效考核工作的需要，市局各业务科室几乎都承接了风险管理指标，虽然在市局成立了税收风险管理办公室，但由于是在某个特定科室的主导下开展工作。无法有效地承接其他业务科室的风险管理工作。因此风险管理办公室的定位和归属问题尤其显得较为迫切和突出。

    （二）税收风险管理指标体系和具体参数的缺失问题。由于税源数据有明显的行业和地域特征，再加上西藏自身的经济特点和税收征管手段的滞后，没有建立起有效的风险管理通用指标体系和特定指标体系。而全国的通用指标体系和特定指标体系又很难适应西藏（昌都）的征管体系，因此不能客观、真实、准确地反映不同类型企业的财务、税务状况。也就不能准确地反映出各个行业的风险特点，进而可能导致有些风险较大的企业在风险管理中被遗漏。

（三）企业的基础数据准确性、完整性有待进一步加强。一

是前台（大厅）税务人员在基础数据录入时随意性较大；二是数据维护更新不及时；三是部分纳税人有时为了省事，基础信息变更后不及时到税务部门进行信息维护；四是税务机关外部采集信息不准确、不完整。部分税务人员在采集企业涉税信息时，有时让企业财务人员自行填写数据并上报，导致数据偏差较大。

    （四）人员配置不合理。一是缺少高层次、复合型的人才，从目前昌都市局的情况来看，大多数从事一线征管的税务人员是在从事中小企业和个体工商户的税收管理，缺少管理重点税源企业的经验。二是缺乏有效的激励机制，无法最大限度的发挥从事风险管理人员的潜力。目前，西藏（昌都）税收风险管理工作作为一项探索性工作，没有固定模式和经验借鉴，工作任务重，各项考核和奖惩激励缺乏物质基础，使一些不合理现象时有发生。三是“大一统”的培训考试，使得基层人员岗位职责过于宽泛，专业化的岗位培训无法很好开展，专业技能不能学精学透，专业能力得不到有效的提升。

（五）信息化发展与工作需要不适应。一是内部人少户多，职能分散，各业务部门“信息管税”的职责不够明确，业务流程与环节上还不够条理，难以做到紧密街接，环环相扣，影响了“信息管税”效能的发挥；二是“第三方”信息采集渠道不畅，。目前昌都市局虽然与多家部门建立了治税、护税平台。但及时上传数据的单位不多，上传的数据质量也不高。致使各部门之间的资源共享形同虚设。如房地产企业的外部数据（建设备案、国土出让、房产登记等）无法及时全面的纳入到税收风险管理范畴中。

五、完善税收风险管理的对策及建议

（一）统一思想，提高认识。由区局进一步细化各地（市）税收风险管理办公室的工作职能，制定具有可操作性的工作方式。特别是税收风险管理办公室的定位和归属问题、以及可承接风险指标的范围。

（二）整体规划构建风险模型和风险指标。一是结合税收工作实际，由专门人员和机构开展系统研究，加强税收风险识别模型和指标的总体（全区）规划设计；二是分层级对模型开发的方向、范围、测试和效果判断做出明确规范，明确各部门在税收风险识别建设中的职责分工、目标和运作模式。二是构建一定区域、一定行业的风险模型，结合日常模型运行情况，优化和修正指标、参数的设置。同时编写常见风险特征的典型案例，供基层借鉴和应用。

(三)提高专业化人才的综合培养，合理配置人力资源。

开展“金字塔”式的分层分级教育培训，加强人才储备，以适应税收风险管理工作的需要。一是明确培训方向，培养复合型人才；二是采取走进来和走出去的方式，拓宽培训手段；三是按照“缺什么，补什么”的原则，将理论培训与技能培训结合起来，开展岗位分类培训。四是结合绩效管理手段，激活个人能力活力。

（四）加强部门间信息共享，不断强化数据管理，为开展税收风险管理提供高质量的数据来源。一是搭建有效的信息共享平台；二是逐步完善社会综合治税平台，充分利用网络传递的便捷性，实时获取所需的第三方信息。昌都市局将以市政政府搭建的市政办事服务大厅，以开放促共享，推动相关部门加快信息向公众开放，共享。