| 节能减排：完善机制 破解难题 文/ 刘戒骄 国家“十一五”规划提出了单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。不久前，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》进一步提出，到2010年，全国万元国内生产总值能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下。从经济学角度看，节能减排的实质是资源配置方式问题，即通过什么样的体制、机制和政策来更有效地分配、利用资源和环境。国内外发展的经验表明，割裂成本和收入之间的联系，即不能将资源消耗和环境投入的成本与维持它的收入联系在一起，是资源和环境问题的制度根源。 在社会主义市场经济体制下，节能减排既是宏观调控和微观监管的对象，也是一个利益问题、机制问题。能否把节能减排的宏观调控和微观监管措施落到实处，除了建立健全节能减排目标责任制和问责制以外，关键在于能否改变低效率配置资源和环境的利益链条，建立起节能减排的利益机制，使经济主体和市场参与各方在节能减排中获得足够利益，在浪费能源和增加排放中付出足够代价并遭受足够损失和惩罚。 节能减排的紧迫性和难点 改革开放以来，我国经济总量和工业规模快速扩张。GDP从1978年的3645亿元增加到2000年的98001亿元和2006年的209407亿元。根据世界银行公布的数据，2004年，按汇率折算的世界GDP总量为40.28万亿美元，我国GDP占世界总量的4.81%，列世界第5位，排在美国、日本、德国、英国之后，法国之前；与美国、日本差距较大，与德国、英国差距较小。按购买力平价测算，我国GDP占世界总量的13.56%，列世界第2位，仅次于美国，排在日本、德国、英国、法国之前；与排在前面的美国有较大差距。我国人均GDP按汇率计算为1500美元，为世界平均水平的23.7%。按购买力平价计算为5890美元，为世界平均水平的66.6%。工业增加值从1978年的1607亿元增加到2000年的40034亿元和2006年的90351亿元，工业占GDP的比重大体保持在43%左右。 生产要素投入数量的增加和使用效率的提高是经济发展的主要推动因素。在最近一轮经济增长周期中，我国要素投入和消耗绝对量连年快速增长，资源消耗和环境投入的绝对量过大。2006年全国能源消费总量为24.6亿吨标准煤，万元国内生产总值能源消耗1.17吨标准煤。其中，煤炭消费量23.7亿吨，原油3.2亿吨，天然气556亿立方米，水电4167亿千瓦小时。主要原材料消费中，钢材4.5亿吨，铜372万吨，铝865万吨，乙烯939万吨，水泥12亿吨。 我国工业化快速推进，自然资源消耗和污染排放量增加过快，污染物构成日趋复杂，废弃物排放对工业发展的制约越来越突出，污染控制和生态保护的任务更加艰巨。2005年我国工业废水、废气排放量和固体废弃物产生量依次为243亿吨、26.9万亿标立方米和13.4亿吨，分别比2001年增长19.7%、67.2%和51.3%。工业万元产值用水量为222立方米，是发达国家的5-10倍。工业用水的重复利用率为40%左右，仅为发达国家平均水平的一半。我国的大气污染、臭氧层破坏、海洋污染、淡水资源紧张和污染、生物多样性减少、环境公害、土地退化和沙漠化、森林锐减以及有害化学品和危险废物危害都直接或间接与工业污染有关。 能源是现代经济发展的基本动力，经济快速扩张难免增加能源消费。2005年，我国能源消费结构中，煤炭占68.9%以上的份额，远高于25.1%的世界平均水平。煤炭消耗量的28.7%（约6.2亿吨煤）作为终端能源直接燃烧，硫化物和碳化物排放压力较大，环境污染和生态失衡问题日趋严重，环境质量已成为影响人民生活质量的重要因素。同石油、天然气相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出36%和61%左右。根据国际能源署（IEA）的数据，2004年我国二氧化碳排放量为4.77亿吨。当年世界二氧化碳排放量为26.58亿吨，我国占世界的17.9%，比2001年的12.7%提高了5.2个百分点，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。 节能减排的紧迫性和难点集中表现在，今后10～20年，我国经济总量仍将处于持续较快扩张阶段。尽管我国人均GDP与高、中收入国家和世界平均水平相比仍有较大差距，但经济总量排名继续前移。经济发展过度依赖资源消耗和环境投入，在过去经济总量较小的时候还可以承受。随着经济总量飙涨，在今后经济发展过程中，如果不能摆脱传统发展方式和资源与环境消耗趋势，继续走资源消耗高、利用效率低的发展道路，我国经济社会发展受到的资源和环境制约将越来越突出，甚至可能因为超越资源和环境的承载能力而难以为继。 加强资源和环境产权制度建设让市场在节能减排中发挥基础作用 配置稀缺资源用于生产产品和服务以满足社会需求是经济系统的基本目标。在现实经济系统中，市场和政府都是配置稀缺资源的基本机制。政府与市场在节能减排领域各有各的职能，其性质和作用方式有所不同。政府是一个集中决策、层级管理的组织体系；而市场是一个分散决策、竞争选择的组织体系，通过企业对由市场供求关系决定的价格作出反应，并据此从事自利的经济活动。政府依靠行政部门和行政层级，运用经济、法律和行政手段，通过宏观调控和微观监管来引导市场经济运行，调节资源配置和利益关系。市场通过供求、价格、竞争、交易等方式在资源配置和利益调节过程中起基础性作用。 市场和政府在节能减排中的作用不同还表现在：市场通过反映资源和环境稀缺程度的价格信号和优胜劣汰的竞争机制，消除资源环境利用方式不合理和企业内部效率低下引起的生态代价和社会成本问题；政府通过政绩考评、财政税收、市场准入和补偿机制等基础性制度建设，创造市场机制起作用的条件，消除外部性引起的生态代价和社会成本，实现资源和环境的合理分配与有效利用。 基础性制度建设的领域很广泛，其中，建立资源和环境产权制度是市场促进节能减排最重要的基础性制度。资源和环境问题产生于外部不经济性，即资源和环境市场价格未能反映其在经济活动中的全部价值。由于外部性的存在，企业往往不能充分考虑在资源和环境利用中的社会成本和收益，造成资源浪费和生态环境退化，这是资源和环境问题的根源。目前，我国经济高增长在很大程度上来源于生产要素的大量投入与生产规模的外延式扩大，外部不经济性问题日趋突出。如果继续通过生产要素的大量投入与生产规模的外延式扩大来推动并维持工业的高速增长，势必对资源和环境造成巨大压力。 我国在资源和环境领域尚未建立有效的产权制度。长期以来，我国资源和环境产权配置、产权管理、产权流转、产权保护一直处于比较混乱的状态，资源和环境价格偏低。资源价格只反映资源开发成本，既没有全面覆盖劳动力成本、安全生产成本和环境治理成本，也没有反映市场供求关系和资源稀缺程度，致使资源价格偏低，资源和环境变成了一种可以为地方和企业低价索取的非稀缺性资源。这加剧了资源过度开发、过度需求和过度浪费，使市场机制在节约资源中的基础作用得不到发挥。产权权属界限不清，产权交易制度缺失，也是地区和企业间恶性竞争的基本原因。 为了充分发挥市场机制在节能减排中的基础作用，引导地方和企业自觉施行有利于环境资源的行为，减轻经济发展对生产要素投入数量扩张的依赖，促进环境与资源的合理利用，必须推动资源和环境领域的市场化改革；建立符合市场化改革要求、有约束力的现代资源和环境产权制度；明确资源和环境产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度；完善自然资源有偿开采、有偿使用制度；加快用水、用地、用电和排污权交易制度建设，使利益相关者和受影响者共同分担由于资源开采所带来的影响。只有这样才能改变一些地区通过降低辖区环境和资源消耗标准促进经济发展的做法。 发挥价格和税收的资源配置功能建立节能减排的利益驱动机制 市场经济体制下，无论企业、个人还是政府，其行为不能不受利益驱动的影响和制约。在节能减排问题上离不开行政措施，但也不能只依靠行政力量。实际上，自上而下的政府行政行为只能解决节能减排的外部压力问题，而无法激发企业节能减排的内在动力。解决外部压力可以依靠行政手段，激发企业节能减排的内在动力。变被动节能减排为主动节能减排，必须依靠相应的利益驱动机制。 我国正处在基础重化工业加快发展的特殊阶段，石化、钢铁、有色金属冶炼、水泥、造纸等高耗能、高污染的基础重化工业产品市场需求处于较快扩张期，外延型增长和落后装置仍有较大生存和发展空间。为了引导企业采用节能减排的装置和技术，必须改革资源和环境的税收、价格体制，提高资源和环境的价税水平，强化节能减排的利益驱动机制。 价格和税收是节能减排的重要政策工具，是引导资源和环境配置的最直接、最灵敏的杠杆。当能源、水和环境资源的价税水平较低时，企业和个人可以低成本甚至免费使用，经济人的理性行为将导致资源和环境过量消费，从而导致集体的非理性。结果，人们不仅缺乏珍惜资源和环境的利益驱动，而且会无节制地争夺使用资源和环境，最终引发人类历史上曾经出现过的“公地悲剧”。譬如，企业节能减排，无论技术创新、设备更新还是运行污染处理设施，都不得不花费一定的成本。如果污染物排放收费和超标排放收费低于污染处理设施运行成本，每个趋利避害的经济人考虑机会成本后，很难作出减少污染排放的决定。提高资源和环境的价税水平，是建立节能减排利益驱动机制不可替代的重要措施。 长期以来，我国税收体制和政策对资源节约利用和环境保护考虑不够，存在涉及资源利用和环境保护的税种过少、税负过低，资源和环境税收调节力度不够等问题。目前，只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及到资源和环境问题。就资源税而言，1994年开征资源税以来至2005年，我国共征收资源税869.2亿元，仅占各项税收163976.8亿元的0.53%。2005年以来，国家先后提高了煤炭、石油和天然气资源税的税额标准，提高后的煤炭资源税为每吨在2元-4元之间，石油资源税每吨在14元-30元之间，天然气资源税在每千立方米7元-15元之间，多数资源的资源税额在产品销售价格的1%以下。 无论与近年来煤炭、石油价格的 涨幅还是与价格绝对水平相比，现行资源税水平仍然偏低，各档之间的差距过小。如此低的税率和税额，对资源的合理利用起不到调节作用。此外，我国税法执法不严，矿产资源企业尤其是中小型资源开采企业多采少报问题较严重，使税收保护资源和环境的作用打了折扣，资源回收率低、安全与环境得不到保障的开采企业偷逃税较普遍。部分煤炭、有色金属等矿产资源开发活动没有给地方带来相应的经济收益，反而留下了沉重的环境治理负担。因此，我国应该通过提高资源税税负、开征环境税，逐步加大资源开发利用和污染排放方面的税收负担，实现经济发展和节能减排的双赢。 但是，我们必须看到，资源和环境价格上涨是一把“双刃剑”，可能带来负面影响。作为产业链中的基础价格，资源和环境价格直接和间接影响众多产品的生产成本。在高能耗、高排放的产业中，能源和环境成本在产品成本和价格中占有举足轻重的地位，必须充分考虑相关产业、企业和终端用户的承载能力。此外，优质能源如天然气涨价以后，用户将偏好多用煤，又会加大炭、硫的排放量。另一方面，能源价格、污水处理费的提高会激励居民日常生活的节能减排，但对于高收入者、企事业单位和政府机关的节能减排能起到多大作用，还要看相关配套措施的力度。 至于提高居民用电、用水、用气价税水平对低收入者生活负担的不利影响，可以根据成本结构（如固定成本和可变成本的比例）、需求性质（如居民用还是非居民用、少量需求还是大量需求、需求是否均衡）和资源丰裕情况（是鼓励消费还是限制消费）灵活地制定配套政策来解决。这方面，香港的自来水计价方式尤其值得我们借鉴。香港对住宅用水采用分阶段递增收费。其具体做法是，以每4个月为一个计费周期，采用四阶段递增收费，随着用水量的增加水费也跟着提高。每一个计费周期的用水量在12立方米以内的部分为第一阶段，此阶段不收水费和排污费；用水量在12～43立方米的部分为第二阶段，水费为4.16港元/立方米；用水量在43～62立方米的部分为第三阶段，水费为6.45港元/立方米；用水量在62立方米以上的部分为第四阶段，水费为9.05港元/立方米。从第二阶段起排污费保持恒定，为1.2港元/立方米。 第一阶段的水费和排污费之所以免费，是因为考虑到水是维持生命和保持城市居民最低生活水准的必需品，任何人无论其收入有多低、是否有支付能力都必须消费一定量的水。第二阶段的水费是以成本和合理利润为基础确定的。第三、四阶段的水费在成本和合理利润的基础上有一定的加价，对多用水具有惩罚的性质，其目的是通过价格手段促使人们节约用水。由此可见，住宅用水的四阶段递增收费既体现了自来水作为生活必需品和必须普遍服务的性质，也反映了水资源紧缺对节约用水的要求。 （作者单位：中国社会科学院工业经济所） | 
