【智汇五院大家谈】高速公路 矿产资源配套项目合作机制探索

编者按：

交通基础设施作为基建类项目的“基石”，在稳投资方面有着不可替代的作用。对于建筑类央企而言，深入参与高速公路投资建设和运营，对于带动主业承揽、优化产业结构有着不可替代的作用，是重塑竞争优势的必然选择。

目前，国内高速公路的投资建设已逐步由“成网”向着“加密”和“补短板”的方向过渡，普遍存在一定的资金缺口。在项目前期决策阶段，投资评估工作除了对路网功能定位和交通量的准确把握之外，重点在于如何在满足国家、地方政策法规的基础上，通过合理的资源挖掘、模式构建和机制设计，提升项目的收益空间，从而更好地满足建筑类央企投资决策的相关要求。

本文拟重点对高速公路 矿产资源配套项目合作机制进行研究和探讨。

第十七期

高速公路 矿产资源配套项目合作机制探索

矿产资源是国家重要的自然资源，是社会生产发展的重要物质基础。砂石骨料作为矿产资源的下游产业，是基础设施建设用量最大、不可或缺、不可替代的原材料。

公路建设作为基础设施建设的重要组成部分，特别是其路基路面施工、边坡防护工程施工、桥隧等构筑物施工等可能会用到大量的、不同等级的砂石骨料。据中国砂石协会统计：每公里高速公路砂石骨料的用量约为5.4万吨-6万吨，砂石骨料的价格直接影响公路的建设成本。将矿产资源与高速公路项目结合，一方面可以保障高速公路项目自身材料供给，降低成本；另一方面可将砂石骨料的销售收入作为项目回报来源之一，为高速公路项目增收益提供支撑。本文结合“基础设施 资源”类项目的实施模式，研究矿产资源与高速公路项目结合的相关问题。

矿产资源类项目开发要点梳理

为了更好的研究矿产资源项目与公路项目相结合的实施模式，此部分从矿产资源的研究范围、主管部门、具备的前提条件和矿产资源的获取方式等要点进行梳理和阐述。

1.研究范围——与高速公路结合的矿产资源仅指非金属矿产资源中的建筑用石料

矿产资源，即经过地质成矿作用而形成的，天然赋存于地壳内部或地表埋藏于地下或出露于地表，呈固态、液态或气态的，并具有开发利用价值的矿物或有用元素的集合体。按其特点和用途，通常可分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。

根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，能源矿产、金属矿产及水气矿产中如煤、石油、金、银、矿泉水等34种矿产资源由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证，其他能源矿产、金属矿产和水气矿产也多由省级地质矿产主管部门负责审批登记，整体呈现管理级别高、审批等级严的特征，另一方面，能源矿产、金属矿产和水气矿产不属于中国铁建的主营业务范围，与主营业务的相关性不强，暂不在本文中探讨。

本文重点探讨的矿产资源特指建筑用石料类，主要包括建筑石料用灰岩、建筑用机制砂、建筑用花岗岩等。砂石骨料作为中国铁建鼓励发展的新兴产业之一，系统内建设工程需求量大，资源稀缺性体现明显，具备一定的战略意义和研究价值。

花岗岩

灰岩

2.主管部门——各级自然资源部门是矿产资源规划及出让的主管部门

作为一种不可再生资源，矿产资源属国家所有。矿产资源的规划、勘查、出让、变更延续等行为由各级自然资源部门负责。具体到砂石类矿山，一般由县级以上自然资源主管部门通过招拍挂的方式出让采矿权，通常竞价高者取得矿权，待矿权人拍得矿权后，根据地方要求，按流程办理采矿权证。

3.前提条件——多部门需在勘察阶段参与联勘联审工作

矿山在出让前后，还需要诸多其他部门参与。在矿山的勘察阶段，需进行联勘联审工作，涉及同级人民政府、自然资源局、生态环境局、水利局、应急管理局、工信局、林草局及交通局，各部门在各自的主管范围对矿山进行联勘联审，其中以自然资源主管部门的审查工作最为重要，需要明确核实矿权是否涉及生态红线、是否符合生态保护红线管控要求，是否占用基本农田，是否落实基本农田保护规定，是否与其他已设采矿权存在空间重合等。在矿权人取得矿权后，需进行矿山设计及安全设施设计，根据矿山规模，报由各级应急管理部门批复，取得安全生产许可证，方可开工。

4.获取方式——政策鼓励以招拍挂的方式获取“净矿”

（1）建筑用石料类矿产资源不再设探矿权

根据《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号）和《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12净矿号）文件均规定了“石灰岩（建筑石料用）、砂岩（砖瓦用）、天然石英砂（建筑、砖瓦用）、粘土（砖瓦用）、页岩（砖瓦用），不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。”

（2）采矿权以招拍挂的方式出让

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）规定了“以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人。以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。”

（3）中央及地方均出台相关政策鼓励“净矿”出让

自然资源部《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）文件中，规定“开展砂石土等直接出让采矿权的'净矿’出让，积极推进其他矿种的'净矿’出让”。多个省份也出台了相关政策。

总结来看，依据国家出台的相关法律政策规定，建筑石料类矿产资源不再设置探矿权，直接出让采矿权，需要矿产资源出让前期的相关工作处置到位，达到“净矿”的出让条件后，方可通过招拍挂的方式出让采矿权，且多为经价高者最终获取。

矿场资源类项目成本收入情况

矿产资源类项目与高速公路类项目合并实施一方面可以为高速公路项目提供原材料供给，另一方面可以通过矿产资源类项目的收益反哺高速公路项目的资金缺口，则需要对矿产资源本身的成本收入情况进行分析研究。矿产资源的成本主要包括前期为获取采矿权支付的采矿权价款及后续为实施开采的建设成本及运营成本，运输成本虽不由采矿人支付，但运输条件和运输成本影响矿产的销售收入及收益情况，矿产资源的收入主要来源于矿产加工形成的碎石及机械砂的销售收入。

1.获矿成本各地差异较大

《矿产资源开采登记管理办法》第九条和第十条规定“国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元；申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”

采矿权人除需每年缴纳采矿权使用费外，在获取采矿权时，还需支付获矿成本，采矿权通常在公共资源交易平台招拍挂出让，成交价即为采矿权人的获矿成本。即：获矿成本为采矿权价款加上竞争产生的溢价。采矿权价款通过矿业权评估形成，影响评估采矿权价款的因素较多，一般来说，可采储量越大、生产能力和销售收入越高，经营成本越低，服务年限越长，采矿权评估价值越高。由于矿产资源地域属性强，各地市场情况差异较大，因此，实际各地采矿权价款差别很大，导致实际的获矿成本差异也很大。2021年全国新成交砂石类采矿权的平均获矿成本约4.48元/吨。其中，浙江省的平均获矿成本最高，高达28.42元/吨，吉林省的平均获矿成本仅为0.38元/吨，两者相差较大。

2.矿山建设成本受年开采规模、地形地貌等因素影响较大

建筑用砂石矿山基本为露天矿山，其建设主要包括以下四部分：

（1）矿山采剥工程：指矿山爆破、凿岩、开采及覆土剥离等工程。

（2）矿石加工工程：指矿山爆破凿岩所获得的原岩，进行骨料加工的加工工程，主要为骨料加工厂建设。

（3）附属工程：包括矿山用水、用电、总图布置、内部运输通道、矿石产品仓储、配套办公区等工程。

（4）外部运输道路工程：部分矿山外部运输道路不满足矿山运量，需对外部运输道路进行拓宽，或设置皮带运输廊道，保证矿石产品外部运输。

通过对矿山建设投资进行总结分析，可见矿山建设投资主要受矿山年开采规模、区域地形地貌等因素的影响较大，但往往矿山建设投资折合年开采规模大体处于30-50元/吨这一区间。

3.运输成本受矿产地理位置影响较大

砂石骨料的终端落地价受当地市场价格影响，各个区域之间差异较大，在终端落地价格中，运输费用占比较高，因此运输费用是影响砂石骨料销售区域范围大小定的主要因素。从运输方式来看，公路运费最高，其次铁路，水路最低，而我国多数地区只适用传统的公路运输方式，其运费较高，通常公路运输单价在0.5元/吨/公里左右。虽然运输成本通常由砂石骨料采购人承担，但其费用的高低不仅影响初始的采矿权价款，也影响后续砂石骨料收益情况。

4.运营成本各地差异较小

矿山项目运营成本指矿山在开发运营过程中，耗材、水电、人工等所构成的成本。根据矿山规模、矿种、设备选型有所不同。多数矿山运营成本在22-25元/吨矿石之间。

5.销售单价受地方市场需求影响，全国各地差异很大

矿石价格受地方市场需求影响，全国价格差异很大。据中国水泥网信息显示，2021年底全国机制砂出厂价中，长三角区域价格高于全国其他地方，价格在120-130元/吨的区间，西北地区如甘肃、宁夏等地，价格仅在30-35元/吨的区间。以毛利率和单吨利润来看，即使在拿矿平均成本高达30元/吨浙江地区，其净利也有20-50元/吨，毛利率高达50%以上。但由于获矿成本和前期的建设成本均需在前期1-3年内支付，而开采期长达10-25年，导致项目是否有超额收益可以反哺高速公路项目仍需具体项目具体分析。

高速公路 矿石资源配套合作机制

矿产资源和高速公路项目的主管部门、实施流程和实施模式均有完善和成熟的体系，将矿产资源和高速公路项目合并实施是本文研究的重点，矿产资源与高速公路的合并实施关注的重点在于主管部门的协调、可落地的实施模式等，此部分着重从这两个方面进行研究。

1.市级主管部门协调矿产资源主管部门是合作实施的前提

高速公路项目多采用PPP、特许经营（BOT）和股权投资 EPC的模式实施，PPP模式由财政资金补足项目资金缺口，一般不与其他资源类项目合并实施。采用特许经营模式实施的项目，实施主体一般为省级或市级人民政府或行业主管部门，采用股权投资 EPC模式实施的项目，发包人通常为省级或市级平台公司。由省级政府及主管部门或省级平台公司主导实施的高速公路项目，通常由省级政府协调资金或资源进行补充，履约及支付能力强，不需要额外匹配资源类项目。需要矿产资源反哺的项目多为市级人民政府及主管部门或市级平台公司发包的高速公路项目，经研究可知，矿产资源主管部门为县级及以上自然资源主管部门，与高速公路的主管部门层级存在错位，需由市级政府主管部门协调区县级矿产资源主管部门同意将矿产资源纳入项目合作范围，作为项目的还款来源之一。

2.可落地的实施模式是高速公路 矿产资源配套项目落地的前提

（1）特许经营 资源补偿两阶段招标模式

特许经营 资源补偿两阶段招标的模式是指政府方或主管部门作为实施机构，通过公开招标的方式引入社会资本方，中标社会资本方作为基础设施建设项目特许经营方独资或与政府方出资代表合资成立项目公司，负责基础设施建设项目的投融资、建设和运营。在合法合规的方式下，由政府方鼓励支持中标社会资本方或项目公司取得经营性资源（砂石资源）开采权，社会资本方或项目公司通过经营性资源的开采和销售，将实现的收益用于反哺基础设施建设项目的资金缺口，最终实现财务平衡。

特许经营 资源补偿两阶段招标运作模式图

（2）股权投资 EPC 资源补偿模式

股权投资 EPC 资源补偿模式是指政府方通过法定程序选择地方平台公司作为实施主体，通过公开招标的方式引入社会资本方，中标社会资本方（参股）与地方平台公司合资成立项目公司，由项目公司负责基础设施建设项目的投资、建设和运营，社会资本方作为参股方，不承担项目的融资和运营责任，约定期满后由地方平台公司回购社会资本方股权，实现社会资本方退出。此外，由地方平台公司获取砂石资源采砂或采矿权，将经营性资源收益用于补偿基础设施项目缺口。

股权投资 EPC 资源补偿运作模式图

（3）特许经营 平价保供模式

特许经营 资源补偿两阶段招标的模式是指政府方或主管部门作为实施机构，通过公开招标的方式引入社会资本方，中标社会资本方作为基础设施建设项目特许经营方独资或与政府方出资代表合资成立项目公司，负责基础设施建设项目的投融资、建设和运营。政府方在建设期内，通过平价保供的方式，对项目建设所需砂石（含砂、砂砾石、碎石）材料优惠供应，优惠金额以政府方需补贴的金额为上限。收费期满，项目无偿移交给政府方或其指定机构。

特许经营 平价保供运作模式图

总结

本文针对矿产资源类项目的开发以及其与高速公路合并实施的模式进行了研究和探索，旨在为高速公路类项目“补缺口、增收益”提供可借鉴的思路。特许经营 资源补偿的模式可确保矿产资源的收益全部归属于项目公司，为反哺高速公路类项目提供资金支持，但存在矿权获取时间、能否获取成功、获矿成本及未来砂石骨料市场等因素的不确定性，因此是否采用此模式实施需与政府方针对上述核心问题进行深入的沟通和明确的约定，以降低社会资本方风险，相较此模式，特许经营 平价保供的模式社会资本方所承担的风险较小。股权投资 EPC 资源补偿模式的主要风险在于合作平台公司的履约风险，设计合理的机制确保社会资本方在获取股权投资收益的同时能按时实现股权退出是此模式关注的核心要点。

高速公路项目 矿产资源合并实施的模式不仅限于此，如何在满足政府和社会资本双方诉求的同时，更好的规避各方的风险是合作的前提，社会资本在与政府方合作时，采用何种模式需要全面、综合、系统的进行判断，同时应在协议的约定中预留空间，为后续模式实施受阻留有余地。高速公路 矿产资源配套的合作机制尚处于探索的阶段，以期在后续项目的实施过程中寻求突破，探索研究更适合央企的合作机制。

高速公路研究工作组简介：

为更好地推进五院投资业务转型升级，协同资本运营事业部、交通院、地路院、电通院等相关技术力量，组建高速公路研究工作组。秉承专业、务实的原则，致力于高速公路政策研判、投资研究、合作方案策划和投资可行性评估等相关工作，为系统内单位提供精准、高效的技术服务。

（备注：本篇内容由资本运营事业部与地路院协同完成）