近年来，片区综合开发项目作为我国新型城镇化领域发展的重要载体，逐渐成为了地方政府和投资企业关注的热点。根据有例基础设施投资大数据平台统计显示，2015年以来片区开发项目投资规模超2.6万亿元，涉及240余个城市政府和过百家投资企业。由于片区综合开发项目的复杂性，投资企业想要做好该类型项目，不仅需要关注投资决策时的可行性评估，更应注重片区开发项目实施过程的风险及政企合作的管理。
一
片区综合开发新导向
在当前政企合作、规范地方政府举债行为的政策背景下，片区综合开发更加强调市场化导向，强调“滚动开发、自求平衡”。
要实现片区“滚动开发，自求平衡”，我们就需要紧紧抓住城市价值提升的这条主线，即通过城市规划、设计、投融资、建设和城市营销及运营等一系列的价值创造活动，实现区域价值的进阶提升。投资企业通过对片区分阶段分区投入，实现片区价值的逐步提升和变现，从而确保片区能够滚动投入和城市功能的逐步成熟，实现片区可持续发展。
如何实现区域价值的高质量、高效率提升，这不仅需要在顶层政策和政企合作机制设计进行宏观把控，同时需要对片区规划、开发策略、投融资规划等中观层面进行系统策划，此外还需要制定微观层面具体项目的开发计划用于指导项目实施，持续释放区域的功能价值、信用价值、使用价值、认知价值。
图1 片区开发是创造城市价值的过程
二
开发策略：片区价值实现的金钥匙
如何持续释放片区价值，实现片区价值最大化，做好片区的开发策略是关键。
片区综合开发的复杂性不仅涉及的专业领域广，而且面临着投资高峰值、收益率、回收期、土地指标等众多限制性条件的约束。因此，在片区开发实质性投资建设工作开展前，政企双方需要综合分析片区的现状和规划特点，制定科学合理的开发策略，从而厘清片区价值提升的主线逻辑，统筹后续具体项目投资和开发。
常见的以价值提升为导向的开发策略主要有三种：
第一，TOD模式，以公共交通为导向的发展模式。以火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线的站点为中心，在400-800m半径范围内建立中心广场或城市中心，使居民和通勤人员能方便地选用多种出行方式。
第二，SOD模式，指通过社会服务设施建设引导的开发模式。即城市政府通过加强片区内公共服务设施建设，加大“生熟”地价差，从而获得各要素功能调整和所需资金保障。
第三，EOD模式，指通过生态环境引导的开发模式。它强调生态优先，践行绿色发展，将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，将生态环境改善与片区经济发展相结合，实现生态环境改善，促进片区价值提升。
在片区综合开发具体实践中，经常混合使用多种开发策略。以一个20平方公里的片区为例，需要分解成不同功能单元。有的单元属于TOD主导，有的属于SOD主导，有的则属于EOD主导，更加常见的是多种功能价值因素综合叠加。
评价一个开发策略的优劣，主要看两方面，一是能否提升区域的价值，二是能否统一政企双方的合作诉求。
在政企合作的片区综合开发项目中，双方在“通过基础设施和公共服务设施的集中投入，快速提升区域的价值”这个核心目标上是一致的。但是，落实到具体的开发策略制定上则容易出现分歧。投资人和金融机构要求达到无风险或可控条件下一定收益率等财务指标，确保项目公司可持续经营；地方政府更关注重大项目投资建设和招商项目快速落地，强调快速出形象。
从解决政企双方重大分歧的角度出发，片区开发策略制定，需要从片区全局角度进行研究。在系统分析项目现状和规划特点的基础上，结合企业项目风险控制与地方政府重大项目落地的诉求，进行多方案综合比对研讨，推演不同时序下，片区开发的结果，选择最优开发策略。
开发策略经政企双方认可后，作为指导今后片区开发过程中制定具体开发计划的指南和规范双方合作行为的准则。
三
如何科学制定开发策略？
科学制定片区开发策略，需要抓住两个关系：一是拟开发片区与成熟区域的关系；二是片区整体定位和设施建设与片区价值提升的关系。
与成熟区域的位置关系：拟开发片区与成熟区域位置上，常见的有三种类型，如图2所示。不同的位置关系，决定了我们采用不同的开发策略。
A B C
图2 片区开发选址与成熟区域的关系
拟开发片区与成熟区域的位置关系决定了我们如何利用成熟区域在人口、资金和产业方面的外溢效应的方式。
例如C类型片区从规划定位上属于城市副中心或新城，其特点是难以借助中心城区（成熟区域）的外溢效应，在利用中心城区人口、资金和产业方面存在天然的不足。打通与中心城区的联系是片区开发首先要解决的问题，因此在开发策略上，以快速干线交通先行为引领，先期以居住或生产型产业为主，聚集人气，中后期发展服务型产业。
片区整体定位与设施建设：片区开发的本质是为了聚集人才、资金和产业等城市发展要素。如何快速集聚这些发展要素，需要与片区的整体定位进行结合。不同的功能定位，对基础设施、公共服务配套的要求也不同，抓住其中能带动片区要素集聚的重大项目，以此为引领，配置完成其他辅助性的功能配套。
拟开发片区内若规划了康养功能的组团，则康养功能所需的医疗项目、生态环境治理项目将作为核心项目优先启动，并逐步配套其他功能。
拟开发片区内若规划了轨道交通站点，片区开发策略要围绕轨道交通站点展开，属于典型的TOD引导开发模式。
拟开发片区内若有水系并规划进行综合治理和景观提升，则开发策略重心要围绕水系展开，属于EOD引导开发模式。
拟开发片区内若规划了大型的服务设施，如政务中心、会展中心等，则开发策略重心要围绕重大服务设施展开，属于SOD引导开发模式。
开发范围较大的片区，往往是多种规划功能的有机组合。我们在开发策略制定时，需要理清各规划功能之间的内在联系和相互影响程度，便于片区的整体开发。
四
构建综合集成的开发策略研讨环境
片区整体开发策略的制定是一项精细的管理工作，制定过程不仅需要权衡政企双方诉求，同时还需要满足各项限制性条件，实现滚动开发的目标。然而开发策略的制定过程却并不轻松，策略制定者要在一个连续十几年内通过多次反复的优化调整子项目的投资计划，模拟片区开发时序，并反馈结果，最终找到最优的开发方案。
传统的图纸和图表作业针对开发策略的调整，没办法“即时反馈”策略调整的结果，导致策略制定的周期往往短则数周，长则数月，这种效率对地方政府、投资企业来说显然难以接受。
荣邦瑞明作为片区综合开发提供顾问服务的领军智库机构，结合自身在城市开发领域服务近十年的经验，自主研发了“有略：GIS 片区开发策略管理平台”（www.urbanifp.com），通过整合GIS空间分析技术和企业投资模型，为政府、投资企业、专家提供了开发策略综合集成的研讨环境，为片区开发项目开发策略设计、开发时序模拟、投融资管理、开发过程管理、产业导入等服务，提供了“即时反馈”的片区综合开发策略制定智能化平台，开启了片区综合开发领域信息化、智能化的大门。
图3 片区开发综合集成研讨平台
在开发策略制定研讨平台的基础上，需重点做好以下几项重要工作。
（一）投资项目梳理——建立片区开发的项目库
确定片区总体开发策略后，根据片区规划，将片区范围内计划投资的子项目进行梳理，并将梳理出来的各投资项目在规划图上进行一一对应，分析重大项目的辐射范围。各子项目按类型分包括：征地拆迁、安置房建设、路网工程、市政工程、公服配套设施、公园绿化、河道湖泊水系治理、标准厂房以及重大项目投资等。
图4 投资项目梳理示例
依据制定的开发策略，按组团功能对子项目进行包装，构建片区开发时所需的项目库。
（二）资源盘整——构建片区开发的资源库
项目梳理解决了片区内各方负责的具体投资内容，与此同时，我们还需关注片区开发过程中可变现的资源数量。以此消除投资企业和金融机构对投资风险的担忧。
根据片区的控制性规划结合土地利用规划，综合评估片区内土地开发实施难度，盘整片区内经营性用地（包括城市配套类的城市用地、产业配套类的服务用地）资源总量，构建起片区开发的资源库。
图5 片区资源盘整示例
选用科学的评估方法对片区资源进行价值动态评估，为判断片区能否实现滚动开发，构建开发资源的整体梳理和评估体系。
（三）开发时序设计——模拟区域价值提升过程
开发时序的制定需要用开发策略进行统筹。如果开发策略过于激进、前期投资规模过大，相对于城市需求过度超前、造价过高，商业运营跟不上，难以在短期内快速回收投资成本，就会形成新的政府债务，导致片区开发不可持续，甚至可能形成断头路、无水河等烂尾工程，导致片区开发失败。如果开发策略过于保守，则片区的价值无法快速提升，开发效率低下，无法快速聚集人才、资金和产业等要素，容易错失城市发展机遇。
开发时序的制定，既不能太快，也不能太慢，需要合理确定年度投资强度和各组团的开发时序。结合相关规划，合理安排项目征地拆迁安置计划、基础设施建设计划、公共服务设施建设计划、土地出让计划等。
图6 开发时序与各子计划的关系
通过优化投资时序，控制投资峰值，保证建设进度科学有序和区域价值的进阶提升。
图7 片区开发时序模拟
（四）现金流量模拟——评估开发计划的可行性
将制定的每年度的开发计划，代入财务模型进行现金流量模拟测算，判断测算结果是否满足投资决策时的财务指标。如果满足或优于投资决策，则整体的开发计划可行，可形成片区整体开发方案。如果结果劣于投资决策，则需政企双方进一步优化开发策略，直至完全满足投资决策阶段的财务指标要求。
图8 片区开发投入产出情况模拟
随着越来越多的城市新区、产业园区、特色小镇、城市更新等片区开发项目落地进入实质性的投资建设阶段，片区开发项目实施过程中的市场、投融资、规划、建设、政企双方诉求变化等方面风险会逐渐暴露，实施过程的风险管理是片区开发项目成败的关键。投资企业需要针对每一个片区项目制定一个科学的开发策略，强化整体项目开发计划管理，对开发风险进行跟踪预警，有效控制投资节奏和开发进度，确保片区价值按预期变现，实现片区滚动开发和可持续发展。
（作者系北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司·城市运营事业部总经理）
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