近期，财政部连续发布PPP合同规范、扩大专项债规模等政策，PPP圈一片欢腾，有人认为这是财政部稳投资补短板的新举措，尤其专项债+PPP具备想象力，在专项债的加持下，PPP可能又将迎来一个新高潮。笔者近期也收到一些地方政府老朋友的疑问：专项债跟PPP能结合吗？如何结合？
笔者认为，专项债和PPP都是地方政府可以采用的投融资方式，在地方政府管辖范围内，政府可以针对不同项目的特质，分别采用专项债或PPP模式，共同促进当地经济和社会发展。但如果在同一个项目中，既采用专项债又采用PPP，即专项债+PPP，则很有问题！地方政府应注意避免掉进坑里。
分析如下：
一、专项债作为PPP项目资本金必要性不大
尽管财金〔2018〕23号文要求：国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，若发现存在以债务性资金出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。但由于专项债由省级政府承担偿还责任，在两办“专项债+市场化融资”文件允许专项债做重大项目资本金、专项债实行分账管理的情况下，以专项债作为PPP项目的资本金，在政策上是有空间的。不过，这样做的必要性实在不大。
首先，按照两办“专项债+市场化融资”文件和9月4日国常会精神，专项债做资本金必须是规定领域的重大项目，财政部也要求，专项债做资本金项目，应经省级政府财政部门批准。PPP项目没有例外的理由。
第二，PPP模式要求政府持股低于50%，主要目的是把项目主导权更多地交给社会资本，并给社会资本更多的投资机会。多数PPP项目，政府可以不持股或少持股，由社会资本来投资、运营，并获取相应回报。在这种情况下，政府的出资资金需求不大。
第三，对于没有能力出资或不愿意出资的社会资本，一方面，地方政府应考虑社会资本的资金实力和长期运营项目的意愿，毕竟社会资本名字里有资本两个字，做生意应该拿出本钱来；另一方面，政府可以用专项债建设好项目，然后再公开选择合适的主体运营。在项目建设阶段，地方政府没有必要采用PPP模式。
政府以专项债建设项目，可采用资本金+专项债、资本金+专项债（资本金）+市场化融资、资本金+专项债（资本金）+专项债+市场化融资等多种方式，这些方式可对应多种收入类型的项目，解决项目的建设资金问题。在这种情况下，地方政府也没有必要考虑用PPP去筹集建设资金。
第四，对于部分项目，政府想少量持股以增强对项目的监督权，或者社会资本出资力量有限、希望政府部分出资，这种情况下，政府有一定的出资资金需求，可以考虑发行专项债解决。不过，专项债毕竟是债不是股，它是要偿还的。那么，可能会出现以下问题：
1、以PPP项目的收入归还专项债（资本金），可能需要政府增加对项目的补贴；
2、以土地收入（政府性基金）归还专项债，因项目的土地收入在前期，而资本金归还应该在后期，可能出现时间上的不匹配；
3、因项目公司归还资本金，可能出现政府以专项债出资、到后期需要逐步减资的情况；
4、如果政府调集其他资金偿还专项债，则会违背“专项债以项目对应的政府性基金和专项收入偿还”的规定。
可见，专项债做资本金，与政策法规有冲突，实施起来也很麻烦。在地方政府可以通过专项债解决项目资本金的情况下，完全可以采用其他方式实施项目。如前面所说的，以专项债完成基建，以PPP或特许经营或市场化方式运营项目。在这种情况下，PPP模式并不是唯一可选模式。
二、专项债不适合作为PPP项目的债务性资金
有人提出，可将PPP项目申报专项债，发行专项债获得的资金作为PPP项目的债务性资金，逐年通过项目收益来偿还专项债本息，可解决PPP项目融资难的问题，还能降低PPP项目的融资成本。
但是，PPP模式的要义之一就是在政府和社会资本之间合理分配风险，项目的市场运营风险是由社会资本承担的。而专项债由政府发行，对外以省级政府为责任主体，购买者看重的是政府信用，按照“专项债+市场化融资”的两办文件，由“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”。如果以政府发行的专项债作为PPP项目的债务性资金，在PPP项目运营不好、收益不能归还专项债的时候，由于政府对于专项债的购买者必须维持信用和按期兑付，则政府必须想办法解决这部分专项债的兑付问题，这无疑将使政府承担更多的风险（可能会超出PPP协议约定的范围），不符合PPP模式在政府和社会资本之间合理分配风险的原则。
三、专项债扩大后，PPP应回归运营与服务
众所周知，PPP模式适用于有运营内容的、有一定收益的项目。此前，由于地方政府建设资金匮乏，PPP模式承担了大量无运营内容的、纯政府付费的建设项目的融资功能。在财政部多轮监管之后，部分PPP项目将土地收益与PPP项目结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包做PPP，造成了许多问题。
地方专项债的出现，有助于厘清边界，划分PPP项目的范围。项目的工程建设部分可转为专项债项目，以政府基金性收入作为现金流；而项目建成后的运营服务，则可以通过PPP模式引入社会力量进行。
如产业园区PPP项目，有专项债之后，可以将项目拆分，将园区基础设施等与土地挂钩的内容发行专项债筹集资金，这部分也不需要PPP模式的长期限；对于园区的供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等的运营业务等采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本、提供更好的服务。
只是，对于园区项目来说，基建投资是大头，供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等在基建完成后，运营服务不需要太多资金，采用PPP的资金投入规模很小，项目的体量会下降很多（相应的咨询顾问费也会下降）
甚至于，由于供水、污水、供汽、供暖、垃圾处理、停车等本身有一定的收入，在专项债解决了项目的基建资金之后，这些收入可用于支付运营服务费、在能够覆盖社会资本合理回报、不需要财政补贴的情况下，可以采取市场化或特许经营的方式，公开征集社会力量运营，从而不需要采用PPP模式。
专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效，在同一个地方政府管辖范围内，可以针对不同的项目，分别采用专项债或PPP模式。但在同一个项目中同时采用专项债和PPP则极有可能造成政府和社会资本风险分配不合理，导致地方政府承担更多的风险，从而违背PPP在公私之间合理、平衡分配风险的初衷。
专项债扩围后，不会带来P圈的又一轮火红岁月，但是否会压缩民营企业的生存空间呢？并不会。民企可以通过提供设计、材料供应、施工、项目建成后的运营管理等获得专项债项目的业务。由于专项债将扩张社会总需求，总体上有利于民企扩大经营规模。这是需要特别予以说明的。
北京工隆建通智库
（总第42期）
博主讲堂|隐债化解及土地片区基建融资
主讲人：薄著
一、2020政府投融资新逻辑
（一）疫情对于财政政策以及地方政府投融资的影响
（二）重磅政策密集出台，重塑逻辑
1、国务院《政府投资条例》
2、中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》
3、国常会扩大专项债使用范围但不得用于房地产相关领域
（三）重点关注逻辑
逻辑一：区分政府投资项目和非政府投资项目
逻辑二：区分隐性债务和市场化融资
逻辑三：培育主体，规划有经营收入的项目
逻辑四：不以土地，而以土地的最终产出规划项目
逻辑五：存量崛起（案例）
（四）2020银行政信业务新方向
（五）如何为项目构建现金流（案例）
二、ABO模式与城投融资新理念及政企债务的切割
ABO释义
ABO案例
ABO城投主体特征
ABO与PPP甄别
ABO与政府债务的切割和隐性债务的化解
ABO合规性分析
ABO市场化融资运用要点
贷款与债务的秘密-如何不形成隐性债务？
三、两类国资改革与融资
两类国资公司概念、异同、改革的内容
两类国资改革对城投转型突破发展的意义
城投国资改革及融资（案例）
四、园区城投发展及流动资金贷款案例
园区发展及城投转型历程
可资借鉴之处及存在问题分析
监管部门对于流贷的监管要求
为城投叙作流贷的要点
城投流贷需求测算的困境与解决
城投流贷测算案例
五、隐性债务置换化解操作要点
1、隐性债务的概念
2、隐性债务的甄别
3、隐性债务化解路径及操作要点
4、隐性债务置换化解难点分析
5、如何理解债权债务关系清晰？
6、如何理解对应资产明确？
7、如何理解财务可持续性？
8、从银行审批角度看隐债置换业务
9、隐性债务置换案例（6种）
六、专项债与市场化融资的结合运用
政府专项债券品种、特点及主要政策要求
专项债+市场化融资的核心因素分析
专项债项目规划要点
专项债融资方案结构化设计（含专项债做资本金）
专项债+市场化融资案例分析
七、土地片区基建融资中的合规问题与模式搭建
九、片区开发融资的15种融资模式
1、传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式
2、土地注入模式
3、F+EPC模式及投资人+EPC模式
4、汕头模式
5、深圳模式
6、上海模式
7、石家庄模式
8、湘潭模式
9、广义棚改自求平衡模式
10、广州“三旧”更新模式
11、PPP模式
12、片区特许开发模式
13、城市运营商模式
14、ABO城投转型模式
15、混改模式
十、政府投融资全体系知识架构及合规要点
十一、实操问题解答与案例讨论
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