本文是《从“F+EPC”到“投资人+EPC'到“投资合作+EPC'》三部曲的第一部分，根据薄著老师的讲课录音整理。
目前，'F+EPC'、“投资人+EPC”乃至“投资合作+EPC”仍然是地方政府投融资领域各方关注的热点。
我们从媒体最先披露的某地采用“投资人+EPC”模式实施片区开发的消息谈起。据公开资料，该项目位于某地级市经济技术开发区，合作区域包括东部生态城和中心区两大片区。东部生态城片区东至东文河，南至南州路，西至西环线，北至北大桥，规划面积约20.3平方公里；中心区片区东至东汕路，南至人民路，西至滨河路，北至会展中心，规划面积约2.9平方公里。整体项目总投资约200亿元。项目采用“投资人+EPC”模式实施，中标方为某央企牵头的联合体。项目一期主要建设中心区和东部生态新城的市政道路与公用设施工程、安置房工程、公共服务设施工程、绿化景观工程、水环境工程等。项目暂定合作期20年，建设期15年，其中中心区建设期3年，东部生态城建设期15年。“投资人+EPC模式”是个什么东东？在当前的政策和市场背景下可行吗？EPC是指建设单位将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。与单纯的负责施工不同，EPC下的总承包单位，不仅要负责工程的施工，而且要负责整个项目的设计到交付的总过程，最终要向建设单位提交一个完全具备使用条件的项目，也被称之为“交钥匙”工程。正因为这个“交钥匙”工程的叫法，被各方有意无意地利用了：既然是“交钥匙”，那就资金你也解决，你先筹资建设，等项目完成，再移交给我，这就是“F+EPC”模式。其中，F是指融资。“F+EPC”是指工程总承包单位承揽整个建设工程的融资、设计、采购、施工。也就是在EPC基础上增加了一项融资任务。“F+EPC”模式在2018、2019年之后大行其道的背景是：BT不能做了，新增隐性债务防范很严，地方政府项目筹资困难。彼时发改委和住建部正好在推EPC，又称“交钥匙”工程，那既然“交钥匙”，那资金你也解决了吧，先完成项目，再移交政府。这其实是自欺欺人的说法。“F+EPC”用于政府投资项目，本质上还是BT。只是地方政府没钱、施工企业要揽活儿，大家装糊涂而已。这个游戏在《政府投资条例》颁布后就玩儿不下去了。因为《政府投资条例》第二十二条明确规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
第三十四条：
政府投资项目单位要求施工单位对政府投资项目垫资建设的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分
2018年最高层级27号文也要求：
严禁地方政府以建设-移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债，严禁使用带资承包方式建设政府投资项目，严禁拖欠工程款。
另外，“F+EPC”用于政府投资项目，还涉嫌违反《预算法》等预算管理规定：我国《预算法》（2018年12月29日修正）第35条第2~4款规定：
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
此外，《政府投资条例》第5条规定：
政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
2018年最高层级27号文也要求：
地方政府所有建设项目的财政支出要全部依法纳入预算管理，决不允许脱离预算约束在法定限额外违法违规或变相举债。
· 江西省丰城市梅林镇2018年土地整治补充耕地项目(EPC+F)总承包工程该项目的招标公告中明确招标人为丰城市梅林镇政府，建设资金由中标人进行融资，同时，投资单位中标后与丰城市人民政府另行签订投资协议,约定相关权利与义务。该项目投资回报机制为当新增水田面积经相关部门验收合格且占整个土地整治开发面积大于等于80%时，确定项目投资回报率为1.46倍（即新增加耕地指标入库后，再向投资方支付投资成本和投资回报）。· 丽水机场项目配套工程设计、采购、施工总承包项目
该项目招标公告明确的招标人（即业主方）为丽水机场开发建设有限责任公司，系丽水市交通投资发展有限公司的全资子公司。同时，招标公告明确配套工程建设模式为延付EPC模式（即F+EPC模式），纳入EPC投资主要为工程费用和相关的工程建设其他费、勘察设计费、预备费等约为12.59亿元，征迁费用、前期费用、建设单位管理费、建设期利息等不纳入EPC投资。配套工程建设期4年，延付期8年，一年支付一次。延付资金比例最低为EPC投资的70%，延付利率最高为五年期贷款基准利率上浮40%。以上丰城市梅林镇项目招标方明确为梅林镇政府，建设资金由中标人进行融资，投资回报机制为项目验收合格后由政府支付；而丽水机场项目则比较复杂，虽然项目存在延期付款是确定无疑的，但仍然需要判定项目的政府投资定性以及回报机制和资金来源。
'F+EPC'是否违规，可以从项目的投资定性、资金来源和企业性质三个维度来分析。根据《政府投资条例》及《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号），政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目统称政府投资项目。直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。因此，如果判断一个项目是政府采用直接投资或资本金注入方式按照政府财政资金进行支付的，就可以定性为政府投资项目。而《政府投资条例》明确“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”现实中的一种情况是由政府作为立项主体，由企业（城投或国企）作为项目代建单位承担公益性项目的融资、建设和运营等方面的管理责任，再由施工单位做工程总承包（EPC）这种情况下，由于公益性项目本身没有收入，由政府方作为项目业主实施，由企业先行建设，政府后付费，其采用“F+EPC”模式实际上属于地方政府以建设-移交（BT）方式或以委托代建等名义变相举债，显然不合规。为了规避合规风险，地方政府往往变通由企业作为公益性项目立项主体，这时我们应注意，按照《政府投资条例》及《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》，公益性项目（非经营性项目）的立项单位是政府机关或事业单位，公益性项目立项在企业名下是错误的，公益性项目也不能够成为企业的经营性资产。穿透来看，公益性项目仍应该作为政府投资项目来看待，而不能作为企业投资项目来看待。对于有一定收益的基础设施项目（准经营性项目），政府一般采用资本金注入企业的方式实施，这时项目可以立项在企业名下，而按照《政府投资条例》，政府以资本金注入的项目，仍是政府投资项目。部分准公益项目，有一定经营收入，假如个别经营状况较好的国有企业，站在承担社会责任的角度，主动承担实施这样的项目，以企业自有资金作为项目资本金，政府给予一定的投资补助、基建奖励，但没有资本金出资，按照《政府投资条例》，这样的项目属于使用政府投资资金的项目，不属于政府投资项目。这样的项目由企业实施，采用F+EPC模式存在合规的可能。在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本，项目实际的支付来源最终还是政府方。最终由政府支付的资金覆盖项目总投资、没有使用者付费的项目，仍然会被认定位政府投资项目。此类项目如有融资、垫资、延期支付，其付款资金来源为政府财政，会被认定为政府隐性债务，属于违规情形。在准经营性项目中，经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。如果补贴与融资对应，也会被认定为政府的隐性债务。经营性项目通常都有项目收益，假如经营性收入能够覆盖投资成本，经营性项目的融资以项目的经营性收入归还，不需要政府承担支出责任，这样的项目由企业投资时（没有政府出资），可以由企业自负盈亏、自行平衡。这样的项目，采用“F+EPC”模式实施，不违反《政府投资条例》，其融资也不会形成政府的隐性债务。企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）和商业化、市场化的企业。实际操作中，作为“F+EPC”的项目单位一般是融资平台公司或者公益类国有企业。新修订预算法规定从2015年1月1日起，剥离政府融资平台公司的政府融资职能。在公益性项目和准经营性项目的“F+EPC”中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府融资职能，存在合规性风险。以上我们从投资主体、资金来源、企业性质三个方面分析了“F+EPC”模式的合规性，可以看出，“F+EPC”模式合规的核心还是要规避项目被定性为政府投资项目。其实，正是《投资投资条例》出台，把“政府投资项目不得由施工企业垫资建设”这一合规要求上升到国务院条例的高度，才使得“F+EPC”模式难以玩儿下去，从而出现了“投资人+EPC'模式，随后又出现了“投资合作+EPC”等模式。“投资人+EPC”模式即中标企业作为工程总承包企业建设本项目，同时该项目也由中标企业投资并获取投资收益。既然中标施工企业是投资人，项目资本金由企业出资，那就是企业投资项目，不是政府投资项目了。《政府投资条例》规定“政府投资项目不得由施工企业垫资实施”，而政府投资项目的定义是“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。此外，央行在房地产行业管理的文件中，有银行不得为垫资的施工企业发放贷款的规定。在“投资人+EPC”模式下，施工企业是项目的开发主体，银行给其贷款属于给项目主体的贷款，从而规避了上述规定。另外，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条：
已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标
因此，采用“投资人+EPC”模式下，还有可能实现招引投资者和工程招标“两标并一标”，从而避免工程中标的不确定性。但'投资人+EPC'模式，并非施工企业或工程总承包企业在当地注册一个子公司就是投资于该项目，就是投资人了。'投资人+EPC'模式要合规实施，并且取得好的效果和投资收益、避免投资风险，比“F+EPC”模式复杂得多。目前，大多数所谓的'投资人+EPC'项目，如果穿透看，其实质仍然是BT。以文章开头所举的项目为例，如果项目仅是建设中心区和东部生态新城的市政道路与公用设施工程、安置房工程、公共服务设施工程、绿化景观工程、水环境工程等，项目资金仍由政府财政或土地出让金支付，其合规性还是有问题的。“投资人+EPC”项目用于片区开发项目的时候，由于片区都比较大，片区中包含很多具体建设项目，投资人到底是作为整个片区的投资人，还是具体建设项目的投资人，项目如何立项，项目公司如何设立...这些都是问题。还需要关注下列重要问题：
1、项目资本金应该出多少？
2、项目资本金如何筹集？
3、施工企业有无投资和风险管理能力？
4、怎样根据不同的政策组合项目？
5、如何完成土地征收拆迁？
6、如何解决投资人的负债约束问题？
7、如何解决投资人与地方政府的信任问题？
8、如何解决投资人的退出问题？
9、银行能否给假“投资人+EPC'项目贷款？
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