杨 涵
上海建纬（成都）律师事务所 专职律师
本科及硕士分别毕业于电子科技大学通信工程及项目管理工程硕士专业，取得工学学士及工程硕士学位，目前正于西南政法大学攻读法学硕士学位，具备工学、工程、法学的复合教育背景。执业前，曾于某央企运营商专业化子公司工作十余年，从事工程管理、网络优化、法律风控等工作。拥有通信工程师、高级劳动关系管理师等职业资格，中国法学会会员。
主要服务对象为建筑及通信建设施工企业、通信运营商等央企、国企、上市公司，在基建特别是新基建领域拥有丰富经验。
本文分为上下两篇，上篇内容：一、大数据中心概览；二、大数据中心的投资合规。下篇内容：三、大数据中心的建设合规；四、大数据中心的运营合规；五、结语。
（一）行业概述
在数据呈现爆发式增长的数字经济时代，“数据”已然成为新型的生产要素，而作为处理“数据”的算力基础设施的代表，大数据中心也逐步发展成为数字经济关键基础设施。尤其是在受疫情影响的情形下，远程办公、网上购物和在线教育服务、科技防疫等应用的兴起带来数据流量爆发式的增长，且在可预见的未来，人工智能、工业互联网、增强现实模拟AR等应用都将进一步促进大数据中心的快速发展。
近年来，国家高度重视数据中心产业，自2018年中央经济工作会议确立“新基建”概念伊始，每年均在重要的政策文件中将大数据中心作为“新基建”核心内容之一纳入中长期规划，如《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出：“加快构建全国一体化大数据中心体系，强化算力统筹智能调度，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群，建设E级和10E级超级计算中心”，工信部、国家发改委等先后出台《新型数据中心发展三年行动计划（2021-2023年）》《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》等重要政策文件，有效指引并规范我国数据中心产业的发展。
基于“十四五”规划，国家发改委于2022年2月17日正式发文启动“东数西算”工程，其内涵在于利用西部地区丰富的可再生资源及土地资源，承接东部算力需求的潜力，缓解东部地区的资源压力，形成全国一体布局大数据中心体系。“东数西算”工程在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏8地规划建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群（如下图所示），支持西部算力枢纽围绕数据中心就地发展数据加工、数据清洗、数据内容服务等偏劳动密集型产业，优化资源配置，提升资源使用效率。
▲ 国家数据中心集群布局图
截至2021年12月底，我国在用数据中心机架规模达到520万架，近五年年均复合增速超过30%。其中，大型规模以上数据中心机架规模增长更为迅速，按照标准机架2.5kw统计，机架规模达到420万架，占比达80%。据统计，2022年以来全国10个国家数据中心集群中，新开工项目25个，数据中心规模达54万标准机架，带动各方面投资超过1900亿元。预计“十四五”期间，大数据中心投资还将以每年超过20%的速度增长，累计带动各方面投资将超过3万亿元。
（二）大数据中心的构成
根据《数据中心设计规范》（GB 50174-2017）以及《数据中心基础设施施工及验收规范》（GB 50462-2015）的定义，为集中放置的电子信息设备提供运行环境的建筑场所，可以是一栋或几栋建筑物，也可以是一栋建筑物的一部分，包括主机房、辅助区、支持区和行政管理区等。
主机房是主要用于数据处理设备安装和运行的建筑空间，包括服务器机房、网络机房、存储机房等功能区域。
辅助区是用于电子信息设备和软件的安装、调试、维护、运行监控和管理的场所，包括进线间、测试机房、总控中心、消防和安防控制室、拆包区、备件库、打印室、维修室等区域。
支持区是为主机房、辅助区提供动力支持和安全保障的区域， 包括变配电室、柴油发电机房、电池室、空调机房、动力站房、不间断电源系统用房、消防设施用房等。
行政管理区是用于日常行政管理及客户对托管设备进行管理的场所，包括办公室、门厅、值班室、盥洗室、更衣间和用户工作室等。
（三）大数据中心的分级分类
1.以建设规模划分
根据工信部、发改委、国土资源部等联合印发的《关于数据中心建设布局的指导意见》的规定，划分如下：
1.1 超大型数据中心：大于等于10000个标准机架；
1.2 大型数据中心：大于等于3000个标准机架，小于10000个标准机架；
1.3 中小型数据中心：小于3000个标准机架。
注：以功率2.5kw为一个标准机架。
2.以安全等级划分
2.1根据《电子信息系统机房设计规范》（GB50174-2017）的规定，划分如下：
2.1.1 A级（如果机房运行中断，将对国家安全、社会秩序、公共利益造成严重损害）：容错型，指发生事故不影响电子信息系统正常运行；
2.1.2 B级（如果机房运行中断，将对国家安全、社会秩序、公共利益造成较大损害）：冗余型，指设备故障不影响电子信息系统正常运行；
2.1.3 C级（不属于A、B级的情况）：基本型，指基础设施正常运行时，电子信息系统运行不中断，断电前满足信息存储所需时间。
2.2根据Uptime Institute标准划分，按“可用性”、“稳定性”和“安全性”分为Tier1、Tier2、Tier3、Tier4，其中Tier4 为行业最高等级提供容灾服务。对于需要7×24小时运行的场景，例如：航空公司、金融公司等对在线率要求较高的行业，通常选择Tier III或Tier IV数据中心。具体的划分标准如下：
2.2.1 Tier I（基础设施数据中心机房）：没有冗余设施（可提供99.67％的可用性，每年停机时间最多为28.8小时）；
2.2.2 Tier II（冗余容量设施数据中心机房）：带有冗余设施，（可提供99.75％的可用性，每年停机时间最多为22小时）；
2.2.3 Tier III（可同时维护数据中心机房）：多路可用，只有一个路径处于运行状态，具有冗余设施，并且可同时维护（可提供99.98％的可用性，每年停机时间最多为1.6小时）；
2.2.4 Tier IV（容错型数据中心机房）：具有冗余设备，并且具有容错能力（可提供99.99％的可用性，每年停机时间最多为0.8小时）。
3、以服务对象划分
3.1 互联网数据中心(IDC：Internet Data Center)：电信业务经营者利用已有的互联网通信线路、带宽资源，建立标准化的电信专业级机房环境，通过互联网向客户提供服务器托管、租用、运维以及相关增值业务等全方位服务。
3.2 企业数据中心(EDC：Enterprise Data Center)：指由企业或机构建立，并拥有所有权，服务于企业或机构自身业务的数据中心，是一个企业数据运算、存储和交换的核心计算环境，它为企业、客户及合作伙伴提供数据处理、数据访问等支持服务。
这两类数据中心在投资主体上存在较大区别，IDC投资主体以三家运营商及第三方民营企业等为主，以盈利为目的，服务于市场用户。EDC投资主体以电商、金融、IT行业规模业主为主，如阿里巴巴、京东、腾讯、中国工商银行等，企业以自用为主，并不以盈利为主要目的。
4.以服务行业进行划分
如金融数据中心、水利数据中心、电力数据中心、政府数据中心等。
（一）立项手续
大数据中心投资主体多样，政府或传统电信运营商、第三方IDC服务提供商等企业均可投资设立。若为政府投资项目，应当遵守《政府投资条例》的相关规定，严格按照规定流程完成审批。若为企业投资项目，则应当区分境内外投资主体，适用核准、备案制，具体如下：
1.境内企业投资建立大数据中心
境内企业投资建立大数据中心，应当适用《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定。其第三条规定：“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行”。而根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中关于信息产业类的规定：“电信：国际通信基础设施项目由国务院投资主管部门核准；国内干线传输网（含广播电视网）以及其他涉及信息安全的电信基础设施项目，由国务院行业管理部门核准”。依据如上规定，大数据中心不属于需要核准的投资项目，应当实行“备案制”管理，在开工建设前应向备案机关报送如下信息：
（1）企业基本情况；
（2）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；
（3）项目总投资额；
（4）项目符合产业政策的声明。
2.境外企业投资建立大数据中心
我国对境外企业的投资，实行正面清单（即《鼓励外商投资产业目录》）及负面清单（即《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》）管理制度，大数据中心不属于《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》及《外商投资准入特别管理措施（负面清单2021年版）》鼓励或限制外资的产业项目。境外企业投资建立大数据中心，应当适用《外商投资项目核准和备案管理办法（2014年修正）》的规定采用核准、备案制，因大数据中心不属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》规定的核准制清单当中，故其应当适用备案制管理，但与境内企业投资数据中心项目不同的是，拟申请备案的外商投资项目需由项目申报单位提交项目和投资方基本情况等信息，并附中外投资各方的企业注册证明材料、投资意向书及增资、并购项目的公司董事会决议等其他相关材料。
（二）节能审查及供电批复
2021年国内数据中心总耗电量达到2166亿千瓦时，占社会用电量2.6%。由于数据中心的高能耗特性，节能审查意见对于数据中心项目至关重要，国家发改委制订的《固定资产投资项目节能审查办法》第三条规定：“政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。”
对于数据中心而言，IT和空调制冷设备是数据中心的主要能耗设备，两者通常占数据中心总能耗的85%。高耗电量不仅带来能源供给的问题，还往往意味着产生高热量，这也将进一步推高空调制冷设备的能耗。数据中心给科技发展提供基础设施的支撑，但其巨大的耗电量也给电力供应带来了前所未有的挑战。根据相关统计，大数据中心建设投资中电力设备约占55.6%，土建装修成本约占21.10%，空调系统成本约占16.70%，由此可见，在整个数据中心的建设成本中，电力设备占比远超包括土地成本在内的其余部分。
而在大数据中心投入运营后，IT设备、空调、其他电气设备产生的电费约占总运营成本的51%，电费的高低对运营成本影响极大。也正因此，数据中心的选址对能源供给、当地气候条件等要求较高，例如宁夏中卫吸引了亚马逊、阿里巴巴、360等到此建立数据中心，有“云上贵州”之称的贵阳贵安也吸引了苹果、腾讯等企业入驻。这两个地区均是能源供给充足，气候条件适宜的地方。
因大数据中心的高能耗特性，在“碳达峰、碳中和”的大背景下，国家制定了一系列产业政策指引低能耗绿色数据中心的建立，引导对能源、水资源、废弃物的管控，并将PUE值（PUE：Power Usage Effectiveness，电能利用效率指标）作为衡量能源使用效率的重要指标，在政策逐步收紧的态势下，能耗考核指标有可能将从以PUE为主逐步演变为PUE、CUE（碳利用效率指标）、WUE（水资源利用效率）、绿色低碳等级等多指标兼顾。在发改委等部门联合印发的《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》中，将我国数据中心布局分为两类，即数据中心集群和城市内部数据中心。2021年12月及2022年2月国家发改委等部门再次联合发文，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划10个国家数据中心集群，其对数据中心PUE指标作了如下表的规定，未达到PUE要求的数据中心，根据《固定资产投资项目节能审查办法》第三条的规定，将无法获取发改委批文。
▲ 国家算力枢纽和数据中心集群PUE指标对应表
城市内部数据中心由国家和地方政府主管部门根据其实际情况制定相应的PUE要求，部分省市的要求如下图所示：
▲ 部分省市数据中心PUE要求
数据中心高能耗特性除了需要取得节能审查意见之外，还需取得国家电网或南方电网公司的《供电方案答复书》，这代表供电局对项目周边供电情况综合评估之后，对项目供电方案的认可。如无上述的《答复书》，作为高能耗的用电项目，也将面临巧妇难为无米之炊的情形，无法投入正常运营。
（三）项目融资
大数据中心等数字经济基础设施具有广阔的投资空间，根据其重资产的特性，国家大力推行专项债及不动产投资信托基金（REITs）等融资方式。专项债分为产业投资专项债和地方政府专项债，前者属于企业债的一种，依据《公司法》《证券法》《企业债券管理条例》发行。后者依据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的规定，是为有一定收益的公益性项目发行，约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，国务院多次部署地方政府专项债，均重点向包括大数据中心在内的“两新一重”建设倾斜。而REITs作为资产证券化工具，具有盘活存量资产，形成存量资产与新增投资良性循环的优势，由证监会、发改委联合印发的《关于推进基础设施领域不动产信托投资基金（REITs）试点相关工作的通知》中，将包括大数据中心在内的新型基础设施纳入试点范围。
未完待续......
（上篇完）
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