安徽省部分重点小城镇促进农民向城镇集聚的调研报告
编者按：进入新世纪以来，农村富余劳动力的转移问题，始终得到党和国家的高度重视，并随着城镇化的不断推进和城乡一体发展步伐的加快，日益成为社会广泛关注的焦点。近日，按照国家发改委办公厅《关于开展支持发展重点小城镇专题调研的通知》精神，我委组织调研组，实地走访了省内农民工较多的宿州等五市14个小城镇，就重点小城镇发展，促进农民工集聚等问题，摸清情况，并提出相关工作建议，现将报告刊载，以供参考。
近年来，在省委、省政府的领导下，各有关市县通过深化农村改革，结合县域经济发展，实施民生工程，开展新农村建设以及小城镇发展改革试点，采取政策支持、项目引导，优化发展环境、打造载体平台等一系列措施，促进小城镇尤其是重点小城镇镇域经济发展、体制机制创新，城镇得到快速发展，集聚功能显著增强，农村劳动力转移呈现良好势头。安徽作为农民工输出大省，在发挥中心城市吸纳功能的同时，如何进一步提高重点小城镇的承载力，实现农民工就近就地就业。按照国家发改委通知要求，我委副巡视员张令保同志率体改处和经济研究院组成联合调研组，于
一、重点小城镇发展的基本情况
我们调研的14个镇均属于重点小城镇，总体经济社会发展水平居全省前列。从调研情况看，这些镇的产业经济发展迅速，镇区规模逐步扩大，规划布局日趋合理，基础设施不断完善，城镇功能持续强化，创就业氛围日渐浓厚，辐射力和吸引力进一步增强。由于材料的原因，我们只能对其中的9个镇进行数据统计，2008年，建成区人口平均7.45万人；平均财政收入2517亿元，高于全省小城镇46.5%；工业企业134个，高于全省小城镇59.2%；农民人均纯收入6712元，高于全省小城镇57.9%。主要有以下几个特点：
（一）经济实力不断增强。这些重点小城镇普遍经济基础较好，或有资源优势，或有区位优势，或有交通便利。在发展壮大城镇经济的过程中，他们始终抓住工业经济、农业经济、城镇建设、园区建设和招商引资五项重点工作，以城镇建设促进农村劳动力转移，带动农业产业化和农民增收。如：天长市杨村镇从从构筑“工业园区”这一发展平台入手，大力发展乡镇工业带动经济发展。2008年底，杨村镇实现工业总产值9.23亿元，财政收入3100万元，其中工业园区实现产值近7亿元，实际上交税金逾2000多万元。萧县杨楼镇距江苏徐州仅25公里，2008年经济增长率达25.5%，2009年预计将增长至30%左右；财政收入比上年增长29.8%，预计2009年将增长30%以上。镇域经济的快速发展，为农民就近就地就业提供了有利条件。
（二）特色产业迅速壮大。不同地区的重点小城镇，走“人无我有，人有我优”的特色发展道路，是提高城镇竞争力，集聚力的有效途径。在调研中我们了解到，这些小城镇充分利用当地资源，因地制宜，加大招商引资力度，发展壮大特色产业，不断延伸产业链发展，较好地带动了地方经济发展和人口就业。如：因盛产灵璧石闻名的宿州市灵璧县渔钩镇，系省委、省政府批准的扩权强镇试点镇（副县级）和国家发改委百名小城镇综合开发示范镇。多年来，渔钩镇因“石”利导，乘“石”而上，奇石文化异军突起，集镇建设步伐加快，旅游经济后来居上，被省政府授予“安徽省优秀旅游乡镇”称号。在本省15000务工人员中，有7000实现了在本镇就业。六安市霍邱县叶集镇初步形成了木竹产业、食品轻纺、商贸物流三大主导产业，涌现出一批龙头企业、地方知名品牌和商贸物流中心，如以林星板业、宏发人造板为代表的木竹加工企业，以霈雨羊肉、金色良辰食品、祥隆羽绒、大团结食用油为代表的食品轻纺产业品牌，以思源农副产品批发市场、金天地交通服务中心、金太阳商贸建材城为代表的商贸物流中心等。2009年，叶集镇的地区生产总值将达到18亿元左右。特色经济的发展，有效促进了当地农民生产、生活方式的转变。今年以来，在本地就业的农民工已达到0.5万人。
（三）基础设施日趋完善。随着经济社会的快速发展，这14个重点小城镇在交通、水电、通讯、教育、医疗等基础设施建设等方面持续推进，财政投入力度显著增强。如：阜阳市泉阳镇形成以泉阳为中心至其他四个乡镇纵横相连的干线交通网络，不仅拥有110千伏变电所和年供水量超过1万吨的自来水厂外，还拥有高标准、大规模的中小学校、主题公园、文化馆、体育场、银行、信用社、电信、邮政、清真寺、教堂和一甲医院以及广播电视转播台等。此外，镇政府还先后投入200余万元，建设垃圾箱20个、公厕5座、下水道5公里、花带3公里、路灯100盏等，有效地绿化、美化、净化、亮化了集镇。城镇基础设施的改善，营造了良好的人居环境，增强了小城镇对农民进镇务工经商的吸引力，进一步缩小了城乡差距，不断满足了城乡群众物质文化的需求，为回乡创业人员创造了更为广阔的发展空间。
（四）居民收入稳步提高。据统计，这14个重点小城镇2008年农民人均纯收入均超过3500元，建成镇区居民纯收入达到10000元，城乡居民储蓄余额达4.46亿元。如：滁州市杨村镇农民人均纯收入截至今年10月份已达到6500元，为全省最高。2008年，宿州市杨楼镇农民人均纯收入4500元，滁州市沙河镇4492元，六安市叶集镇4345元，阜阳市颍州区程集镇4047元，阜阳市泉阳镇4000元。农民增收直接扩大了农村消费需求，加快了城镇商贸业的发展，提高了地方税收，小城镇集聚和辐射能力显著增强，使农民在增加土地收益同时，再次真正享受到城镇化发展带来的实惠。
（五）城镇化水平持续提高。重点小城镇通过大力发展工业化拉动城镇化，直接的结果是城镇化率的高低往往随着工业化程度的变换而发展。如：宿州市蕲县镇近年来大力发展煤炭工业，其辖蕲南煤矿及14个行政村207个自然庄，总人口8.2万人，其中城镇建成区人口约5万人（含矿区人口1.2万人），城镇化率达到61.0%（矿区人口按城镇人口计算）；杨楼镇总人口7.86万人，目前镇区人口约2.5万人，城镇化率约31.8%,比上年提高了5.1%。城镇化率最低的是亳州市张村镇，总人口78468人，其中非农业人口8730人，仅为11.1%。
（六）积聚效应显著增强。在一系列优惠政策引导下，14个重点小城镇的返乡农民工利用从东南沿海等先发地区带回来的资金、技术、经验等，回到故乡在各个行业中进行创业，大大推动了小城镇发展的积聚效应。如：宿州市杨楼镇镇区人口从2008年的2.1万人增加到2.5万人，增长了约19%，并且多数从事第三产业。阜阳市杨桥镇每年外出务工人员2.12万人，近年来返乡自主创业人员达210多人，还重点吸收了部分不便外出的中老年劳动力和妇女就业，他们当中有许多人都受到过各级政府创业先进个人表彰。
（七）转移就业成为主流。由于农村可垦土地有限、外出打工受阻等，使得14个重点小城镇的农村富余劳动力和返乡农民工更倾向于在本地寻找新的就业和创业机会。如：宿州市蕲县镇形成“农民向城镇集中、农业向庄园集中、工业向园区集中”的发展格局，农村剩余劳动力就业率为100%。滁州市杨村镇近年来狠抓集镇、园区和新农村“三大工程”建设，有力地推动了当地农民工就业和向集镇集聚。但也有特例，如阜阳市插花镇总劳动力34400人，农民工总数29926人，其中在当地就业的仅有898人，外出就业的有25437人，占绝对多数。
二、相关政策措施
（一）建章立制，精心部署。早在1984年起，我省就着手进行小城镇综合配套改革，相继出台了《关于加快农村城镇化的决定》、《关于进一步加快我省小城镇发展的若干意见》、今年，又颁布实施了《关于实施扩权强镇的若干意见》等一系列文件，特别是近年来，省委、省政府结合推进城乡统筹发展、深化农村改革，实施民生工程，中心城市带动战略等重点工作，将培育小城镇作为加速县域经济发展的重要抓手，初步形成了试点镇发展等一整套体系制度，对我省小城镇可持续发展产生了深远影响。如省会经济圈核心合肥市把撮镇、三河、岗集等列为一类镇，优先作为“141”城市组团战略重点加大建设力度；“皖江城市带承接产业转移示范区”芜湖市陶辛等镇，被列为承接长三角产业转移集聚地，精心加以规划建设。
（二）科学规划，合理布局。自2001年以来，我省制定《安徽省城镇化发展纲要》，在城镇化发展战略上确立“抓两头、放中间”指导思想，其后各地根据自身实际，确立了不同的发展模式，在加快城市发展的同时，深化小城镇在规划和建设发展方面实现“四个转变”，即：由注重小城镇的外延粗放式发展转变为注重质量的集约型发展，促进产业升级和功能开发；由单纯注重小城镇建设规模和人口数量转变为注重发展经济，发挥小城镇的经济积聚和辐射功能；由单纯注重小城镇自身完善和发展转变为注重城镇之间的相互联动和开放式发展，形成全省统一、布局合理的城镇网络体系；由主要通过政府行政手段转变为主要依靠市场手段和多种力量推动城镇化，在经济发达市县率先加快推进城乡一体化。
（三）政府引导，创业扶持。从2000年起，我省还相继出台了“凤还巢”、“创业扶持”等工程，通过政策、场地、培训、服务和维权5大扶持措施，叠加岗位补贴、社保补贴、税费减免、小额贷款等一系列政策措施，鼓励农民工返乡创业，在建和建成创业园124个、创业街123条，有力地促进了小城镇经济社会发展。如滁州市杨村镇成功申报“省级农民工创业园”，入园农民工创业企业不仅享受3年内免收登记类、证照类和管理类等等行政事业性收费，还享受第一年场地房租费全免、第二、三年减半征收、招用城镇零就业家庭成员一次性奖励、100万元以内小额担保贷款等一系列优惠政策，取得了很好的效果。
（四）加强培训，提高技能。2003年开始，我省出台《关于进一步加强农村教育工作的决定》，建立了基础教育、职业教育和成人教育“三教统筹”和“农科教结合”的工作机制，把农民工培训纳入民生工程，不断加大农村劳动力转移培训力度，为农村产业结构调整和产业化发展服务。其后我省不断完善工作措施，加大实施农民工的培训力度，着力从以下几个方面推进：一是成立机构，加强领导；二是纳入目标，强力推进；三是确认机构，服务培训；四是规范流程，完善台账；五是结合生产，突出技能；六是加强督查，确保进度；七是加强宣传，营造氛围。通过这些政策措施，不仅提升了农村转移劳动力和企业在岗农民工的职业技能，还增强了就业稳定性，促进了企业生产效率的提高，有力地推动了经济社会的和谐发展。
（五）创新体制，深化改革。通过改革试点的引领作用，我省力求走出一条以改革的思路和手段，创新小城镇发展模式，不断深化户籍、医疗、社会保障、教育等体制机制改革，走社会力量建镇、市场机制活镇、产业优势兴镇的发展道路，逐步形成以市场筹措资金为主、财政投入为辅、企业和个人积极参与的多元化投融资机制。如宿州市杨楼镇一方面降低农民工进入小城镇的门槛，另一方面完善社会保障体系、建立健全农村劳动力转移就业培训制度、积极推进农村土地流转；灵璧县渔钩镇采取“统一征地，统一出让，统一规划，综合开发”方式，以地换路，以地换楼，以地入股，实行市政基础设施有偿使用和公用事业合理计价收费，吸引外地企业和个人到小城镇经商、办企业。
三、当前制约小城镇发展的主要因素
通过实地考察分析，我们发现，尽管调研的重点小城镇总体发展水平在全省居于领先位置，但是与发达省份，特别是与毗邻的苏浙地区相比，仍显得发展速度不快、后劲不足，在扩大农村消费、吸纳农民就业、积聚农村产业、支撑县域经济、辐射带动周边农业农村发展等方面的功能有待进一步强化，在谋求进一步加快发展速度、拓展发展空间、增强辐射带动功能的努力上，不约而同地遇到了一些瓶颈的制约。主要表现在：
（一）综合配套滞后，参与程度不够。尽管部分地区已逐步放开户籍限制，政府积极为进城务工经商及失地农民办理农转非，但由于农村养老等社会保障制度不健全，实践中农民并不买账，表现在：计划生育上，农业人口如果一胎是女孩可以申请生育二胎；医疗保险上，可以参加农村合作医疗；农业生产上，可以享受“三免两补”等优惠政策。事实上已形成既占用城市用地，又不脱离农村，更不放弃农村住宅和耕地的城乡两栖居民，不仅给村庄整治增加了难度，而且也不利于稳定集聚城镇人口，加快城镇化进程。
（二）建设投入不足，自主权限受限。随着城镇规模不断扩大，公共基础设施建设和社会事业发展投入压力增大，企业发展与工业项目配套对资金的需求也在不断加大。一方面乡镇自身经济实力不强，政府财力有限；另一方面，乡镇外部融资渠道不畅，融资平台缺乏，小城镇发展面临严重资金瓶颈。有相当数目的小城镇，特别是北方城镇都是吃财政饭，可用财力基本上仅够维持行政运转，很难拿出资金用于建设。加之目前土地存量较少、政策跟进不够、土地出让金比例过高等原因，让一些投资者“望而却步”。此外，镇一级没有完整独立的财政预算，乡财县管和项目审批、费用的收取等权限都集中在县区一级，乡镇往往为了完成一项建设需要经过许多关卡，开展一项活动难以形成多部门互动，在一定程度上剥夺了小城镇发展应有的自主权。
（三）创业资金缺乏，融资渠道不畅。返乡农民工虽然积累了一定的资金，但远远不能达到创办企业、生产经营的资本需求。尤其是农村金融服务组织缺乏，外部融资渠道狭窄，国有商业银行“嫌贫爱富”，很多地方的融资担保体系、乡村银行等金融服务组织仍处“真空”地带，更是大大制约了农民工返乡创业的发展。从调研情况看，对银行来说，四大商业银行由于村镇点小面广，手续繁锁，成本较高，所以均未设点；对农民来说，单户贷款额度小、利息高，又没有相应的财产抵押，更难找到担保人，所以很难得到金融支持；对第三方平台来说，有的镇政府主动引导意识不强、政策环境不宽松、缺乏资金承接载体等，导致民间和社会资本投入小城镇建设动力不足。
（四）培训问题突出，补贴标准偏低。农民工文化素质普遍偏低，要促进其向城镇集聚务工经商，亟待加强培训。有的地方虽然有农民工定点培训机构，可为一定数量的返乡农民工开展技能培训，但难以达到预期的培训效果。究其原因一是返乡农民工参加培训缺乏积极性，培训期间无打工收入，农民工还要掏钱支付生活费，他们不愿参加；二是培训补贴标准偏低，培训机构无利可图，缺乏开展培训的积极性和主动性，往往会降低培训成本和质量，甚至弄虚作假，直接影响培训效果。
（五）土地约束偏紧，审批手续繁杂。建设用地指标少是调研中各地反映最多也最为集中的共性问题。越是发展势头好的城镇，镇区规模扩大越快、企业入驻越多、人口聚集和改善居住条件的要求越迫切，建设与用地矛盾也越突出。具体表现在：用地规划更新较慢，江浙等沿海发达省份每三年就根据小城镇发展需要对土地利用规划进行编修，而我省一直沿用1997年编制的土地利用规划至今未变，土地规划远不适应城镇建设发展速度。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，用地审批手续繁杂、时间较长，城镇的发展和扩张必然占用大量土地，征用土地的空间更加困难，保护耕地与小城镇建设矛盾更加突出。再加上农村建设用地指标掌握在县一级，乡镇不仅用地指标少，支配权也有限，又受到多方面行政制约，很容易造成基层干部踩政策红线，打政策擦边球。此外，土地利用审批不严，土地资源浪费现象也很突出，调研发现很多厂房占地偏大，周边土地闲置。
（六）产业开发不足，规模层次较低。主要表现在产业分散、规模偏小、层次较低。调研的多数地方缺少经济社会发展规划，乡镇优势产业不集中，发展重点不突出，当地优势资源没有充分利用，缺少地方特色，工业产品或农业产品结构雷同，乡镇之间相互恶性竞争。一些镇虽然拥有丰厚的历史底蕴和人文资源，但大都未得到有效开发，产业结构与周边乡镇基本雷同，好在最近地方政府意识到这个问题，并着手旅游开发和历史文化保护。除了产业分散、规模偏小外，产业层次低、科技含量低也是影响产业做强的主要问题之一。目前，家庭小作坊式的简单再加工生产十分普遍，部分地方引进项目把关不严，引进了一批高能耗、高污染的化工项目，破坏了当地生态环境，影响着当地群众生活质量。
（七）城乡差别明显，制约因素较多。一是就业制度“瓶颈”对农民工进城就业有所限制。农业户口和非农业户口对社会成员的一系列不平等待遇，无形中加大了农民工进城务工的费用成本。二是劳资关系和权益保障上农民工处于弱势地位。拖欠克扣农民工工资现象时常发生、妇幼保健得不到与城市人口同等待遇、工伤事故处理标准不一致、子女教育仍然存在收取借读费和赞助费等等。三是希望进城居住的农民工进城门槛高。财富向城市积聚，城乡差距不断扩大，无形中把他们的养老问题推给了农村，实际上他们中越来越多的人已经不可能再回到农村或即使回到农村也难以回到进行农业生产，他们日后的生活保障存在严重危机。四是农民向市民转变受到多种因素制约。融入城市需要学习、适应和再社会化，但由于很多原因制约，绝大多数没有时间、精力和财力参加培训和学习，严重阻碍了他们向市民的顺利转变。
（八）发展规划滞后，协调机制不顺。除了土地利用规划编修跟不上外，城镇建设规划和产业发展规划建设也存在滞后问题。集中表现在：一是规划制定缺乏严谨性。一些地方城镇建设规划不讲科学，制定草率，建设标准低，前瞻性不强，规划跟不上变化。二是规划内容缺乏系统性。很多地方注重镇区、开发区或工业园区规划建设，忽视产业发展和社会事业建设，调研中那些农业资源丰富、基础较好、比重较大的农业乡镇，也很少见到农业产业规划和其他社会发展规划。三是规划执行缺乏严肃性。一些通过地方人大审定的城镇建设规划在实施中不按规划要求操作，随意更改。四是规划单位缺乏协调性。在制定过程中相关部门之间缺乏沟通，相互不衔接，符合建设规划的项目不符合土地利用规划，造成项目无法实施，规划与操作两张皮。
（九）环境有待提升，政策效应弱化。在外部环境方面，既存在国家的税收优惠、货币政策、土地利用、公益项目建设等支持促进小城镇发展的力度不够，也存在国家有限的扶持政策不集中、资金项目安排分散等问题。如相关部门在推进小城镇建设时各自确定一批“小城镇建设重点镇”、“建制镇”、“中心镇”、“产业集群镇”、“新农村示范镇”、“扩权强镇试点镇”等，项目名目繁多，支持主体不同，资金来源分散，建设重点和方向各异，不仅造成行政资源巨大浪费，也弱化了扶持政策的效应发挥。对于小城镇来说，不能集中财力办大事。在内部环境方面，除了小城镇自身经济实力弱、基础设施差等硬件不足外，政府行政审批项目多、手续繁，公共管理和服务不到位，医疗保障学校等社会事业发展滞后，治安环境、卫生条件差等软件环境也跟不上，也影响小城镇在吸引投资、吸纳就业、聚集产业、辐射带动等方面的能力。
四、相关对策建议
应当看到，重点小城镇在推进农村城镇化、农业产业化、城乡一体化中的作用越来越突出，是解决农民就近就业、集约节约用地、改变城乡二元结构的重要载体。加快发展重点小城镇，有利于促进人流、物流、信息流聚集，培育一批具有带动力和影响力小城市，辐射带动周边乡镇加快发展。通过调研，我们强烈地感到，必须进一步提高对加快重点小城镇发展的认识，切实把重点小城镇发展问题摆上突出位置。在这个问题上，要树立超前意识、机遇意识、发展意识，增强责任感和紧迫感，突出重点，扶优扶强，分批推进，务求实效。
（一）进一步深化城乡综合配套改革，为农民工提供平等的公共管理服务。改革现行农村户籍制度和农村宅基地制度，破除体制政策方面的瓶颈束缚，加快落实重点小城镇在人事、财政、审批、资产等方面的管理权限，尤其是要进一步集中有限资源，合力抓好一批重点镇的建设和发展，使其能有效地统筹地方资源进行小城镇建设。建议在全省进一步选择50个左右基础好、潜力大的重点镇，在政策制定上统筹兼顾，协调配合，形成合力，集中有限资源，连续3-5年重点扶持，精心指导，促进这些镇完善功能，培育优势，形成新的经济增长点。同时，适度调整小城镇建设用地政策，用地指标向试点镇适度倾斜，为重点小城镇进一步扩大规模，增强集聚功能打开瓶颈。建立和健全劳动力流动服务体系，将农民工纳入城市公共管理服务的对象，公共财政要考虑农民工在城镇就业和生活的需要，安排适当的资金用于为他们提供平等的公共福利和必要的救济、救助等公共服务，保障农民工在就业、子女教育、职业介绍、技能培训等方面享受市民的同等待遇，为农民工提供平等的公共管理服务。
（二）进一步拓宽资金渠道，解决好重点镇融资难问题。可以考虑按照政府引导、市场运作的思路，建立多元投资机制，拓展重点镇发展资金渠道。一是加快建立融资平台。将扩权试点镇的融资政策延伸到重点小城镇，支持组建城镇建设投资公司、小额贷款公司、村镇银行等融资平台，采取有效措施，促使金融机构在重点镇设立分支机构或经营网点。二是坚持经营城镇。将镇规划区范围内的土地经批准征用和转用后进行储备，作为政府融资的有效资产或经营资本；建立和完善盘活小城镇存量资产的市场化机制，提高小城镇公用资产的市场配置效率；加快小城镇市政公用行业改革，推城镇公用设施的有偿使用。三是大力开展招商引资。组织重点镇参加中博会、银企对接会、招商洽谈会等大型招商活动，适时开展招商培训和外出学习考察活动，支持重点镇搞好项目库建设，鼓励和引导重点镇利用多种方式，吸引各类资本，以多种方式参与小城镇基础设施建设、社会事业和产业功能区建设。四是建立健全农民工返乡特殊财税政策。建立省、市、县三级财政支持中心镇建设的经常性供给机制，帮助中心镇完善基础设施，提高承载能力，推动工业聚集，繁荣商贸流通；劳动保障、财政等部门采取一系列政策措施为返乡农民工创业提供财政金融支持等。
（三）进一步创新利用方式，缓解重点镇发展的土地制约。发挥小城镇土地资源丰富的优势，在严格保护耕地前提下，创新土地利用方式，保障城镇建设和发展需要。一是以小城镇经济社会发展规划为龙头，调整修编土地利用总体规划，做好与城镇总体规划、产业集中区发展规划、重大基础设施建设规划的衔接，提高土地规划的科学性、前瞻性和可操作性。二是创新土地置换方式，开展农村土地使用制度综合改革试验，推行“宅基地换房”“土地换保障”等多种模式，对原村庄进行复垦，推广旧村改造，集约利用土地，节约的土地置换指标用于弥补小城镇建设用地不足。三是积极开发土地后备资源，加大荒地和废弃地开发利用力度。四是探索土地流转方式，鼓励经批准的集体建设用地用于工业、商业、旅游和农民建房，开展集体建设用地租赁，推行农民土地使用权作股转让。五是规范城镇用地，严格宅基地标准，结合新农村建设，引导农民集中建房；提高建设用地投资强度，开展“四荒地”拍卖；建立完善城乡统一的土地交易市场和集体建设用地使用权价格机制。
（四）进一步壮大特色产业，强化重点镇的发展支撑力。产业发展是城镇发展的基础和源泉，建议进一步加强对重点镇产业发展的指导和扶持。一是按照产业集聚的要求，支持符合条件的重点镇产业功能区筹办省级开发区，优先支持污水处理厂、专业市场和物流园区等配套基础设施建设，县级开发区在重点镇建立工业园区或合作建设工业园，为产业发展提供平台。二是鼓励产业集群发展，帮助产业集群专业镇建立项目库，加大对龙头企业的项目扶持力度，将产业集群发展纳入到县域经济和小城镇考核内容。三是在每个重点镇都要建成一个农民工创业园，并给予创业农民工资金、技术等扶持。四是按照以业兴镇发展方向，鼓励和引导重点镇利用区位、资源等条件，大力发展民营经济，发挥产业集群效应，打造各具特色的工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，不断强化产业支撑力。五是发挥人力资源丰富的优势，加大职业技能培训，培养高技能人才大军，营造低商务成本优势，着力引进一批投资规模适度、与地方特色产业关联度高的项目入驻，满足农民就近就业的需要，形成项目带动、产业支撑、特色建镇、人口集聚的良好的发展格局。
（五）进一步健全规划体系，引导重点镇科学发展。城镇发展必须规划先行。城镇规划要遵循科学发展观的要求，具有科学性和前瞻性。建议要高度重视重点小城镇规划的重要作用，按照因地制宜、扬长避短、突出特色的原则,编制科学的经济社会发展规划、镇区总体规划和控制性详细规划，并把村庄布点规划作为小城镇总体规划的重要内容。镇主要负责同志要亲自抓规划工作，成立城镇规划管理机构，明确工作职责，赋予一定的规划管理权，积极探索小城镇管理的新模式。各级规划部门要加强对小城镇建设规划管理指导，进一步加大管理力度，加强组织领导，引进专业人才，因地制宜、科学规划、立足当前、兼顾长远。
（六）进一步完善公共服务，全面提高重点镇的综合服务能力。完善的公共服务体现了城镇的发展环境和软实力，是城镇的凝聚力、吸引力的重要表现。为此，必须进一步加大重点镇道路、供电、供排水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设力度，支持“一校一园(标准化学校、中心幼儿园)、二院(中心卫生院、敬老院)、二站(综合文化站、农村综合服务站)”等公共服务设施建设，进一步完善与经济社会发展相适应的公共服务体系，建立健全公共设施维护机制。不断加大劳动和社会保障的监察力度，不定期地选择重点行业开展劳动监察，必要时可组织发改委、劳动和社会保障、工商、税务、公安、建设、工会等部门开展联合执法检查，依法从重从快纠正和打击侵害农民工社会保障权益的行为。要在所有重点镇设立人力资源社会保障工作平台，在所辖行政村设立专兼职保障协理员或信息员，加快重点镇社会保险制度建设，扩大各类保险覆盖面，规范和完替被征地农民养老保险制度，全面普及新型合作医疗，深化社会救助体系建设，逐步提高最低生活保障标准，健全统筹城乡的就业和社会保障体系。鼓励探索城乡养老保险制度的有效衔接办法，推进户籍制度改革，促进农村人口向镇区集聚。
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