山东临沂市义堂镇小城镇改革发展研究报告
山东省临沂市义堂镇是国家发展改革试点小城镇，该镇进入国家试点小城镇以来，由一个地处国家级贫困山区、没有资源、没有国家投入的一个普通的农业型小城镇，经过几年的努力，工业从无到有，由产业积聚到人口积聚，迅速成长为一个产业发达、城镇功能完善、农民收入迅速提高的发达的小城镇，而城镇面貌也正在由小城镇向小城市迅速转换。义堂镇的迅速崛起，在当地形成了突出的义堂现象。义堂小城镇的发展何以成功？作为国家试点小城镇，它的那些做法能给我们带来启示呢？2011年5月，国家发改委城市和小城镇中心课题组对义堂镇进行了专题调研，义堂镇的许多做法无论是对于区域经济发展，还是对全国小城镇的发展，都具有很好的启示意义和示范价值。
一、山东临沂市与义堂镇的基本情况
临沂市位于山东省东南部，地近黄海，东连日照，西接枣庄、济宁、泰安，北靠淄博、潍坊，南邻江苏。总面积17184平方公里，人口1022.7万。水资源总量60亿立方米，人均占有量居全省前列，是山东省人口最多、面积最大的地级市。
临沂的发展是从市场起步的，从上个世纪80年代路边摆摊，经过20多年的发展，由批发城到商城，再到物流城。随着市场改造提升和经营管理方式的转变，商业贸易快速发展。2009年全市各类市场交易额达1017.25亿元。临沂商城各种专业批发市场80多个，总营业面积800多万平方米。日上市商品3万多个品牌系列，每天20多万人次进入市场交易，围绕市场搞服务的达30万人，搞加工的达40万人。商品交易辐射全国20多个省、市、自治区，远销10多个国家和地区。是鲁、苏、豫、皖地区最大的商品集散地和鲁南苏北地区人流、物流、信息流中心。依托商贸物流市场，崛起了一批产业集群，形成了前市场、后集群的产销格局，为产业集群的发展和壮大提供了巨大的市场潜力和得天独厚的优势。
与井冈山、延安地区一起，地处临沂的沂蒙山区同为中国三大革命老区。革命老区大多处于两省交界处，且多为山区，荒凉偏僻，交通闭塞，生产力低下。如何赶超跨越，是这些革命老区的中心话题。义堂镇地处临沂市城乡结合部，总面积52.7平方公里，辖35个行政村，总人口15.6万人，其中常住人口5.9万人，流动人口近9.7万人，327国道横穿东西，京沪高速纵贯南北，交通条件便利，地理位置优越。在这样的背景下，义堂镇开始了赶超和跨越。
二、义堂镇的工业化、城镇化进程与发展成就
2001年——2009年，义堂镇经济发展迅速，国内生产总值年增长率为21.3%，2010年，全镇实现工农业总产值128亿元，实现财政总收入2.1亿元，地方财政收入1.175亿元，农民人均纯收入8342元。全镇已形成了以板材为主，机械、化工、建材、塑料、食品为辅的六大主导产业，是闻名全国的板材之乡。
义堂镇三次产业结构为二、三、一，工业所占比例高达90%，2009年企业总数达3000多家，包括板材、板材相关的机械和化工企业以及食品企业。2001年-2009年义堂镇第二产业增加值年平均增长率为25%，处于快速工业化进程中。第一产业处于萎缩态势，增加值逐年减少，占三次产业结构比例从2001年的2.1%减少为2009年的0.5%。义堂镇第三产业比例较低，2001-2003年义堂镇第三产业增加值保持稳定状态，2003年以后，由于义堂镇板材产业迅速发展，在第二产业的发展带动下，义堂镇商业服务和物流等行业发展迅速，第三产业增加值处于增长的态势。
义堂的特色产业是以板材业起家的。板材及其相关产业的快速发展增加了税收收入，2003年-2007年义堂镇财政收入年平均增长率高达50%。2007年义堂镇财政总收入达到18791万元。义堂镇经济社会水平全面发展，镇区人均可支配收入和农民人均纯收入水平不断提高，2001-2007年义堂镇镇区人均可支配收入年均增长11.9%，农民人均纯收入年平均增长率为11.8%；到2007年义堂镇镇区人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到13560元和6102元。2010年，农民人均纯收入已经增加到8342元。
工业化促进了城镇化，城镇化推动了工业化。义堂镇板材产业的发展不仅带动了当地居民的就业，同时吸引了大量的外来人口，2003-2007年义堂镇外来人口保持了较高的增长水平，2009年义堂镇人口机械增长率达到了12.56‰。在经济建设飞速发展的同时，城镇化步伐也开始加快，城镇建设全面铺开，先后聘请了中华科技大学建筑与城市规划学院等部门，精心编制了全镇新一轮总体规划，形成了道路十纵十横的四外环、区域"四大组团"集工商贸于一体的建设新格局。为集约节约用地，满足义堂镇快速发展的需求，又聘请了省、市规划专家实地考察，现场论证，在认真分析村庄地形地貌、村风民情的基础上，实行合村并点旧村改造，建设高标准农民公寓楼，规划了八个居住区、一个中心居住区，并对社区进行了详细规划和单体设计。合村并点、建设农民公寓楼的做法得到了省、市、区有关领导和部门的充分肯定和认可，并作为经验在全市得以推广。
近几年，全镇累计投资1.85亿元，优化镇级道路72条，面积148万平方米，特别是祊河滨河大道、引祊入涑、临西十路和工业二路、临沂市北外环路等市区重点项目的开工建设，使义堂镇的道路管网等基础设施更加完善，与此同时，加快了绿化亮化美化工程，先后投资5000万元绿化面积52万平方米，安装路灯1680盏，铺设排水管道1.8万米，铺设人行道板6.9万平方米，更换路沿石1.25万米。
在完善城镇设施的同时，义堂镇在加强城市管理，建立长效机制方面也下了不小功夫，该镇学习城市管理理念，成立了兰山城管义堂执法中队，建立健全了门前五包责任制，逐步规范了镇驻地的经营秩序。成立了城镇建设服务中心和村社区物业管理处，强化小城镇配套服务体系建设。全镇道路及绿化养护实行市场化管理。加大投入，完善设施，深入开展环境综合整治，建立了户分类、村收集、镇运输、区处理的垃圾处理网络。
让农民分享发展成果，逐步提高群众福利待遇，是义堂镇政府施政新理念的重要方面。2009年该镇村集体收入突破5000万元，有21个村实行了村民粮油供应制度，对60岁以上的老人定期发放生活补助。加大“五保”供养投入，建立了省一级敬老院，五保集中供养率达85%。镇新型农村合作医疗参合率达100%，同时实现了自来水、有线电视、网络通讯、科普教育村村通的全覆盖。
下一步，义堂镇的目标是用3年时间，工业总产值达到216亿元，地方财政收入突破2.5亿元，农民人均纯收入1.3万元，建成区面积12平方公里，人口8.5万人，将义堂镇发展成为空间布局合理、产业特色突出、经济实力雄厚、人口规模聚集、设施配套齐全、生态环境优美的现代化小城市。
三、义堂镇发展小城镇的基本做法与特点
义堂镇发展小城镇的过程，就是不断学习借鉴的过程，在这个过程中，结合自身实际进行大胆创新，形成了许多自己的特色。概括起来有如下几点。
1、主动接受大市场、大城市的辐射，借力发展。大城市郊区小城镇的成长，是一个内动力与外动力相互作用推动发展的过程。外界条件为小城镇成长提供了适宜的环境条件，有利的环境促发了其自身潜在的内部动力，内部动力于外部动力的综合作用，促进了小城镇的快速成长。义堂镇十多年的快速发展完全得益于主动接受临沂大市场、大城市发展的辐射，与临沂市形成了市场化、工业化、城市化联动的发展格局，才成就了今天的义堂镇。
临沂市的发展是从市场起步的，从上个世纪80年代路边摆摊，经过20多年的发展，由批发城到商城，再到物流城。2009年临沂商城各种专业批发市场80多个，总营业面积800多万平方米，交易额达1017.25亿元。日上市商品3万多个品牌系列，商品交易辐射全国20多个省、市、自治区，远销10多个国家和地区。市场的发展集聚了人气，催生了加工业，促进了城市化。在临沂，城市化与工业化是相伴进行的，并且是城乡间敞开的条件下进行的开放式互动。从80年代中期到90年代中期，聚集在小城镇的乡镇企业迅速发展壮大，产业的发展使小城镇初具规模。
90年代中期以后，市县两级开发区的建设，工业的规模和档次得到迅速的提升，开发区使市县两级中心城镇突破原有的空间桎梏，空间扩大，经过10年发展，城镇体系的布局形成。2003年以后，临沂进入到一个特大城市崛起和城市圈形成为标志的区域一体化阶段。区域内交通、通信等基础设施进一步提升。城镇体系布局开始大幅度调整完善，并反过来推动工业化、市场化与信息化进程的提速。
义堂镇地处临沂市城郊，紧靠临沂大市场。来自大城市、大市场的辐射带动使得义堂的发展具有了得天独厚的外部条件，义堂镇抓住临沂城市和市场壮大和升级的机遇，利用自身的区位、交通、劳动力、土地等优势条件，主动接受辐射、参与大市场的流通交易，大力发展为大城市和大市场服务配套的产业，围绕临沂批发市场从事餐饮、运输、旅店等服务业的从业人员达几万人，带动了二、三产业的繁荣活跃，促进了小城镇基础设施和城镇功能的完善，使义堂镇仅仅用了不到十年的时间就迅速崛起为一个拥有雄厚产业基础的特大镇，成为远近闻名的板材产业基地。
目前，义堂镇抓住临沂市《十二五》期间建设西部新城、推动义堂、半程两个中心镇建设规划的机遇，大力推动以屠苏岛开发和镇驻地建设为重点的义堂片区建设，加快融入中心城区步法。在产业方面，按照临沂市兰山区《十二五》规划中建立木业加工聚集区要求。义堂镇实施品牌带动战略，整合规范板材加工企业，提升板材加工水平，促进单体规模向整体规模转变，打造现代优质板材业加工聚集区。从长远来看，融入城市是义堂镇的最终目标。
2、结合山东实际，复制浙江义乌与温州模式。走出了一条建市场、带产业、兴城镇的小城镇发展之路。具体到产业发展的轨迹与形态，有三个主要特点：一是从办市场起步，围绕市场发展加工业。这是义乌模式的特点。义堂在不同的地域、不同的条件下成功的复制了义乌模式。临沂和义堂镇的发展是从市场起步的，80年代初，部分农民率先在临沂市西郊紧靠长途汽车站摆起了地摊，临沂市因势利导投资27万元，建起了占地60多亩、拥有800多个摊位的棚式小商品批发市场。92年以后，临沂市掀起了市场建设的高潮，相继建成了成衣、五金、百货、鞋帽、家电、塑料、家具、副食等一批规模比较大、档次比较高、辐射能力强的专业批发市场。形成了卖全国，买全国的市场格局。与义乌市场发展一样，义堂镇和临沂市的市场发展成熟之后，到90年代后期，临沂人意识到，单一的商贸产业支撑并非长久之计，必须转入市场带动加工业发展阶段，发展轨迹应向综合产业支撑转向。首先甩掉的是大市场买全国、卖全国的原定位，向商贸城+生产基地+产业发展。义堂镇和临沂市的加工业兴起，形成了市场带加工，加工业促市场的新格局。2009年，围绕市场搞服务的达30万人，搞加工的达40万人。
义堂的加工业经过十多年的发展，已经成为重要的板材基地，全镇有外来务工人员近10万人，已发展板材加工企业及相关产业1600余家，年可加工木材800万方，生产各类板材3.2亿张，年产销量占全国的三分之一，目前已经成为全国最大的人造板生产加工基地。
二是民营中小企业为主。临沂的经济成分中，民营经济大体比例都在80%上下。2009年，临沂民营经济实现增加值占生产总值的75.5%，民营经济税收占国地税收入的80.8%。2009年，全市规模以上民营工业占规模以工业完成增加值的88.5%；民间投资占规模以上投资的80%。民营企业成为社会经济增长的主要推动力量。
义堂镇作为全国板材基地之一，民营经济发展起步较早，逐步形成了板材、食品、机械、建材、化工、塑料等六大产业，其中板材产业被评为“山东省中小企业产业集群”、“临沂市示范产业集群”。全镇共有板材及相关配套企业2000余家，其中中小企业1800多家，从业人员7万余人。2009年，实现工业总产值116亿元，中小民营企业实现产值105亿元，对镇财政的贡献率达到90%以上；中小民营企业推动农民增收4738元，占全镇农民人均收入的61%。民营中小企业已成为义堂镇壮大经济总量，安排转移就业，促进农民增收，推动镇域经济发展的主要支撑点。
三是产业形态以集群经济为主。小城镇经济由于容量有限，不可能包罗很多产业，特色化、专业化的产业集聚有利于部门间互相合作、形成规模、打出品牌，因此采取特色产业集群的方式发展小城镇经济是浙江、广东等省推进小城镇发展的成功经验。
义堂镇完整地复制了浙江和广东的模式。他们针对板材产业的特点，强化专业化分工、发挥协作配套效应，以集群的方式发展下游产品，突出抓好家具类、木地板类等终端产品。近几年，义堂开始推动产业集群的升级转型，加强与国内外知名品牌和知名企业的挂靠联合。重点抓好5个优质人造板产品、8家优质商标培植，争创省级著名商标或省级品牌产品。推进企业的整合，对130家规模企业加大扶持力度，对产品同质、势力较强、质量好的企业通过组建“旗舰”集团进行整合，实行股份制改造，提高企业竞争力。重点培训100家中小企业，实行规模膨胀，技术创新，形成工业企业梯次化发展。规模企业已经达到30家，产值过5亿元企业2个，过亿元企业12个，利税过千万元企业12个，实缴税金100万元以上企业30个，500万元以上企业1个。产业集群促进了企业规模化发展。
3、农村集体建设用地直接参与农村工业化，让农民分享工业化的成果。这是义堂镇小城镇迅速崛起的重要原因。由于历史原因，义堂镇80、90年代乡镇企业起步时占用了大量的农村集体建设用地。集体经济也有相当的规模。90年代以后，大量的集体企业改制成为民营企业，企业改制了，但企业占用的土地仍然是集体财产。这些建设用地到了2000年之后，对于义堂镇的产业发展形成了很大的优势。
集体土地通过农民—村集体—企业流转环节，以缴纳承包费的方式租赁给企业，村集体以定期发放粮油米面福利、办理农民养老保险等形式兑付群众的土地收益。义堂镇中小企业租赁土地主要从事工业生产，地面附着物基本上为厂房、办公场所和大型生产设备等固定资产，占用面积较大，租赁期限较长(一般在10-30年)。同时，全镇2个工业园区已初具规模，“七通一平”和绿化、美化、亮化等设施配套完善，为工业经济的集聚发展创造了良好环境，也保证了企业用地的较高价值，增强了长期经营的相对稳定性。
同时，中小企业也吸纳了大量的剩余劳动力，繁荣了服务业，创造了良好的经济社会效益。2009年，全镇村集体土地租赁收入达5000多万元，85%以上的农民从事二三产业，人均纯收入达7887元。
随着工业化、城镇化的加速，各地土地资源严重不足。而义堂镇由于企业拥有大量的集体建设用地，一方面，吸引了大批企业进驻。另一方面，由供求关系催生了集体建设用地租赁市场，集体土地租赁的市场流转价值得到有效提高。新上企业或扩大规模的企业必须通过二次租赁或收购其他企业租赁土地的使用权，这就提升了土地租赁权市场交易的价值，形成了土地租赁权流通转让市场。2010年，义堂镇企业用地租赁价格有些地块已达每亩8000元/年，商业用地价格更高，有的达到每亩4.5万元/年。因此，建设、出租标准厂房获利的商业现象日趋活跃。2008年工业企业用地价格每亩才十几万元，2010年攀升到30万元，不仅促进了企业的集约节约用地，也大幅度提高了集体和农民的土地收入。
4、创新融资方式，解决企业和城镇建设所需资金。义堂镇融资模式的创新主要特点是以具有价值和能流转的土地租赁权为突破口，创新抵押担保方式，率先试水土地租赁权抵押贷款，积极探索集体土地资源资产化、土地资产资本化为内容的企业融资形式，使农村集体土地租赁权成为企业贷款融资发展的“质押”，为破解中小企业融资难题，优化中小企业的信贷环境，发挥集体土地使用权的市场价值做了大胆尝试。主要做法有以下几点：
第一，政策先行，规范运作。实行土地租赁权抵押贷款，没有现成的经验可以借鉴，政策确定是重中之重。通过深入调研，形成了《开展农村土地租赁权抵押贷款工作的调查报告》，呈报兰山区政府及市金融部门，市政府肯定了开展集体土地租赁权抵押的可行性。在市政府的支持下，兰山区政府、市金融办及市中级人民法院相继出台了一系列支持性文件，国土资源和农业经管部门也大力支持试点工作。兰山区政府专门印发了《关于在义堂镇开展集体土地租赁权抵押贷款试点工作的实施意见的通知》，分别就开展土地租赁权抵押贷款试点的意义、指导思想、工作原则、实施要求等作出了明确要求，为集体土地租赁权抵押贷款试点的开展提供了政策依据和可靠遵循。
第二、限定土地租赁权抵押贷款范围。对中小企业集体土地租赁权设定抵押，范围严格限定在
第三、界定土地租赁权抵押担保价值。镇政府和兰山农村合作银行联合成立试点工作小组，委托中介评估机构对土地租赁权及地上附着物进行抵押物价值评估，参考市场实际流转价格确定土地租赁权的担保价值，保证抵押物资产价值的客观、真实；根据企业申请，义堂镇发展办公室办理集体土地租赁权抵押登记，核发《土地租赁权抵押登记证书》。
第四、审定土地租赁权抵押贷款程序。兰山农村合作银行根据评估报告、土地租赁权抵押登记证书及内部相关制度，对企业设定的土地租赁权抵押进行调查、审查和审批工作，对企业评级授信，并办理贷款，保证各项手续合法、合规、齐全。在法定条件下，金融机构有权行使抵押权，通过拍卖或协商转让等方式处置企业土地租赁权及地上物，有效防范规避市场信贷风险的发生。
集体建设用地抵押贷款取得明显成效，主要表现在：
一是规范了企业信贷秩序，破解了企业融资难题。2010年1月，兰山农村合作银行义堂支行成功为山东恒瑞木业有限公司、临沂双麒化工有限公司办理了土地租赁权抵押贷款共计400万元，为金融机构支持当地中小企业的发展开辟了新途径。同时，试点工作通过企业、金融部门共同论证，确定贷款额度，完善鉴证备案审核，有效规避信贷风险。
二是规范了土地流转秩序，盘活了集体土地资源。土地租赁权抵押贷款，预计可盘活全镇土地8000亩，占全镇企业用地的40%，可为企业提供信贷资金5亿元，既能满足中小企业发展的资金需求，又能实现土地资源的集约利用。同时，促进了集体资产的保值增值，保证了群众稳妥获取土地收益，共享发展成果。
三是规范了金融市场秩序，优化了金融产品结构。土地租赁权抵押贷款的开发，丰富了针对中小企业的金融产品结构。有5家金融机构对该项业务表现出浓厚兴趣，正积极协调洽谈加入，该项业务将推动多元化竞争性基层金融市场的形成，为基层经济社会的快速发展提供优良的金融服务。
5、发挥强政府特点。引导农民集中居住和生活方式变革，推进城镇化。一是利用新社区建设开展旧村改造，推进城镇化，提升农民生活条件。自1999年以来，该镇大胆引入社区理念，实行迁村并点，建设高标准的农民公寓楼，高起点启动了旧村改造工程。本着经济效益、社会效益、环境效益兼顾的原则，聘请国家发改委的专家，编制了全镇的经济社会发展规划；聘请华中科技大学专家编制了全镇新一轮总体规划，形成“道路十纵十横四外环，区域‘四大组团’，集工商贸于一体”的建设新格局。根据总体规划，又聘请了省、市规划专家实地考察，在认真分析村庄地形地貌、村风民情的基础上，将全镇35个行政村划分为“八大社区和一个中心居住区”，并对社区进行了详细规划和单体设计。按照城镇居民区的标准，每个居住区的规划人口为5000人至1万人，规划面积20公顷至50公顷，为实施社区化管理创造了条件。在建设中，义堂镇还充分考虑了社区服务、社区文化、社区卫生和社区治安，加强公共设施建设。资金的问题是旧村改造的难点，义堂镇充分发挥区位、资源、产业优势，合理配置资源，加大基础设施配套建设，通过内引外联，走出了一条多元化投入、滚动式开发的路子，把群众的投入、集体积累、社会闲散资金及部分政策资金吸引到旧村改造上来。目前，全镇先后投资6.5亿元，建设高标准农民公寓楼110栋，在全市率先实行了农民居住公寓化，达到配套建设现代化、生活待遇福利化、娱乐活动社区化。
二是工业化推进农民生产方式的改变。合村并点，实行农村社区化改造，在改善农民生活条件的同时，也为经济发展提供了空间。义堂镇把旧村改造节约和腾出的土地用于还耕或新建工业项目，建设了农贸商场、文化广场，提高了土地利用率，实现了旧村改造与促进经济发展的良性循环。
案例一：
小义堂村合村并点后，可以腾出近600亩土地。依托空间优势，目前该社区已经引进临沂市鲁蒙食品有限公司等涉及农业产业化深加工、板材、养殖的多家企业。企业的快速发展不但就地解决了大部分村民的就业问题，还吸引了大量流动人口，而这又为当地发展二、三产业创造了条件。目前，从事二、三产业的农民占该镇人口的75%以上。
工业化进程推动义堂镇村民由传统农民逐渐向产业工人转变。在工厂里，村民从事的工作已经彻底和土地脱钩，从事着一些技术加工方面的工作。即使是继续从事种植、养殖的农民，采用的也是订单农业方式，或者通过土地流转之后，成为“农场工人”式的新型农民。
案例二：
上班在工业园，下班回社区，正渐渐成为义堂镇农民的生产生活写照。今年24岁的刘连川刚结婚不久，110平方米的新房就在义堂镇苑朱里社区的3号楼上，而他就业的“临沂佳德木业”就在1公里之外，每天走路上班只需几分钟。能在离家如此近的地方找到一份按时上下班、工资发放及时的工作，刘连川感觉很满足。“拿钱不比城里少，还可以照顾家。我有不少邻居也选择在附近工厂上班。”
三是按照企业向园区集中、人口向镇域集中、土地向适度规模集中的原则，重点打造五区：在镇中部打造占地6平方公里，功能齐全、配套完善、特色鲜明的新镇区；在镇南部打造占地15平方公里，产学研紧密结合、科技含量高、企业规模大的板材聚集区；在镇西部打造占地1平方公里，与临沂铁路中转站相衔接的物流配载仓储区；沿涑河、祊河两岸，打造集高效农业、休闲度假、游玩娱乐于一体的生态观光旅游区；在镇东部打造占地3平方公里，与临沂批发城、大学城、北城新区对接的商贸服务区。形成义堂城镇化发展的新格局。
四、义堂小城镇发展面临的挑战与探索的方向
1、用地紧张、建设用土地的不足与浪费并存。目前摆在义堂镇发展道路上的最大困难是土地紧缺，许多企业想进却进不来，一些企业还因此被整体搬迁到其他乡镇。特别是随着临沂城区的不断扩张大大压缩了工业及商业继续发展的空间。在用地紧张的同时，与东南部沿海广东、浙江、江苏、福建等省相比，山东省的单位建设用地产出率还比较低。相当数量的开发区、工业园区征而不用，批而不用，城区破产倒闭企业土地闲置，城中村、棚户区土地利用低效；小城镇建设还存在着马路城镇、广场城镇现象；村镇建设用地集约化程度低，撤并的乡镇驻地土地未有效利用，空心村现象普遍存在。在严格保护耕地、集约节约用地的前提下，如何满足二三产业的发展和城镇建设对土地的需求，走以提高城镇化质量内涵为主的新型城镇化道路，是小城镇发展过程中需要解决的重大课题。
2、配套产业发展滞后制约经济发展。虽然义堂镇在特色产业的支持下经济得到快速发展，但与第二产业相配套的第三产业发展、软环境建设却相对滞后。例如，义堂还没有好的酒店、没有好的学校和医院，缺乏金融、法律、现代物流等服务机构等等,都成为制约义堂镇经济进一步发展的瓶颈。一些高层次的专家来到义堂镇后,首先遇到的难题就是住宿和子女教育问题。一些大学生宁愿在临沂市每月拿1500元，也不愿在这里拿2000元，一些专家更不愿意来乡镇工作。第三产业不同于工业，其市场主要依赖当地的人口与经济规模，一般需要第二产业先发展起来作为支撑。因此其发展往往滞后。但随着工业的发展，第三产业滞后所产生的不良影响会越来越大。因此，培育小城市，发展第三产业是非常重要的方面。
3、乡镇型管理权限已不适应经济发展状况。一是责权不对等。目前的义堂镇的经济总量、财政收入、产业结构、地域面积、人口数量已经超越了原有乡镇的范畴，但仍沿用原来的行政管理体制，管理权主要集中在市、区政府，权利责任不对等，镇里在环境保护、安全生产、城镇建设、土地管理等方面有责无权。尽管近年来很多地方实行了扩权强镇改革，部分县、区级政府或者担心强化镇级经济社会管理权限会影响县级财政实力，或者担心扩大镇级行政管理权力会造成这下小城镇逐步脱离本地管理，因此下放给小城镇的权限内容比较空泛，往往朝令夕改、缺乏制度保障。
二是财力事权不匹配。受现行省、市、区(县级市)、镇财税体制影响，绝大部分小城镇存在税基较窄、可支配财力相对不足问题。随着经济社会的发展，镇级政府财力已难以满足急剧扩大的公共管理和社会服务的支出需求，镇级政府财力与事权不匹配的矛盾进一步凸显。
三是机构编制不合理。目前义堂这样十几万人口的大镇，和几万人口的小镇，在机构设置和干部编制上相差无几，乡镇政府对内设机构和人员定位缺乏自主调配权，在社会治安、环境保护、工商管理等方面机构人员不足，执法力量捉襟见肘。这种“身大衣小，脚大鞋小”的行政管理体制，已难以应付日益增多的经济社会管理事务和化解逐渐增多的社会矛盾。
4、低成本时代已经过去，如何适应高成本时代的新形势，是小城镇发展面临的巨大挑战。十二五是一个新起点，随着经济的发展，人力成本的上涨，用工荒未来将继续蔓延，劳动力低廉时代已经过去。另外，随着环保压力的加大，整个“十二五”期间，节能减排将成为一个长期任务，且是硬指标。能源的成本也在上涨，资源的获取难度也越来越大。随着环境、能源、劳力成本的上涨，镇域经济发展的低成本扩张时代已经结束，未来小城镇发展面临的挑战更加尖锐。如何转变经济发展方式，有效的实现产业转型，推进城镇化，是小城镇发展必须要解决的问题。
5、化解瓶径，探索土地使用方式的创新，是小城镇下一步发展急需解决的问题。目前，发展小城镇，最稀缺的资源不是资金、不是项目、不是人才，而是土地。土地问题是乡镇经济发展不可回避的一大难题，土地是小城镇下一步发展的瓶颈。目前我国国有建设用地约为8万平方公里，而农村建设用地超过16万平方公里。未来，搞城市化，发展地方经济，土地从何处来？18亿亩耕地红线不能碰，土地只有从农村土地整合中来。目前许多地方依靠“拆村并居”解决小城镇发展所需的土地问题，但这种方式弊端很大。我们认为，如果农民的生产方式已经发生改变，不再依赖土地收益，土地整治是适宜的，否则单纯改变其生活方式，生产方式不变，将来后患无穷。
义堂的的经验表明，农村土地利用还可以尝试和探索一个办法，就是集体土地可以由农民直接自主开发，建厂房出租或直接办企业，不仅解决了土地不足问题，还增加了农民收入。现在都在探索土地使用制改革，各个小城镇应利用土地置换的政策，用宅基地换房子、土地换社保。原则是在保护农民利益的前提下，集约使用土地。
6、实现乡镇型管理向城市型管理的转变，是义堂这样的特大镇继续发展的必然要求。一是实施强镇扩权改革。根据小城市管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确试点镇的职能定位，在符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。
二是完善小城市机构设置。根据试点镇的人口规模、经济总量和管理任务，允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。三是完善财政管理体制。按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县(市、区)与试点镇的事权。按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县(市、区)与试点镇的财力分配关系，建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育。
五、义堂镇发展小城镇经验的宏观价值与启示
山东省GDP总量大，2010年，山东省经济总量已位居全国第二，但与长三角、珠三角相比，却明显的暴露出大而不强，大而不富的特点。与山东的GDP排名相比，老百姓和政府财政的收入并不高。据国家统计局公布的数据，2009年城市居民人均可支配收入排名当中，上海第一，为28838元，其次是北京、浙江、广东、天津、江苏、福建，山东仅排名全国第8，为17811元，刚刚达到17175元的全国平均水平。山东省2009年的农民人均纯收入为6119元，排在上海、北京、浙江、广东、天津、江苏、福建之后，远低于浙江的10007元、江苏的8004元和广东的6907元。
企业和老百姓不富裕还表现在存款方面，据中国银行济南分行存款统计，山东省2009年存款比江苏少1万亿，比广东少1.6万亿。山东省2009年财政收入6000多亿，地方财政收入仅有2200亿左右，比江苏少了800亿元，2010年比江苏差距更大，最新数据是每月差120亿财政收入，今年差距能扩大到1400亿左右。老百姓享受的公共服务在发达地区也是少的，山东的人均财政在全国排第26位，与它GDP的排位极不相称。
山东经济大而不强，大而不富的原因之一就是县域经济不发达。县域经济跟江苏比也差距不少，山东省2009年县级财政收入前三位是龙口29.2亿和邹平、荣城，过10个亿的只有14个，尚有42个县不能满足基本支出。而江苏的昆山、张家港财政收入都超过了100亿元，如江苏的昆山，一个县级市2010年GDP突破两千亿，财政收入480亿元，人均收入达2万美元。单比GDP，山东省只有济南、青岛、烟台、潍坊四个地级市稍强，其余十几个地市均在昆山之后。就连苏北1/3的县地方财政收入也超过10亿元，5年前，山东省靠近江苏的地区经济发展水平与苏北相差不多，但是经过几年的发展，现在的临沂、济宁跟徐州已不能同日而语了。苏北几个地市无论是发展速度还是经济总量都已经把山东甩在后面。
我们知道，县域经济发达与否，与小城镇的发展状况直接相关。山东小城镇的发展水平远远落后于长三角、珠三角地区。我们从全国千强镇的排名中可见，江苏275个、浙江266个、广东121个、山东省只有95个，而且排名普遍靠后，有62个在500名以后；百强镇中广东28个、江苏23个、浙江20个、山东省只有2个，最靠前的仅排到第92位。
从财政收入看，全国千强镇平均财政收入为2.41亿，而山东省95个强镇的平均财政收入才1.37亿；江苏昆山玉山、广东东莞虎门、浙江乐青柳市，镇区人口高达20多万人，财政收入都超过20亿元。而山东省镇区人口过5万，财政收入过5亿元的仅有2个乡镇，甚至还没有一个10亿元财政收入的镇。2008年山东省建制镇平均镇区人口只有1万人，镇区人口3万以上的镇只有41个，不足1万人的镇有780个，占镇总数的70.20%。财政收入不足5000万元的中心镇有169个，占全部中心镇的70%，人均财政收入不足1000元的镇有179个，占全部中心镇的74%。
由此可见，小城镇不发达，特色产业、专业镇不发达，是山东经济大而不强，大而不富，特别是县级财政困难和农民不富裕的根本原因。具体而言，山东小城镇存在的突出问题是镇区人口规模小，集中度低，产业不发达。一般地，小城镇镇域人口规模达5万人以上，镇区人口规模达2-3万人，才能产生一定的规模集聚效应。山东省大部分小城镇无论是镇域规模还是镇区规模，均达不到规模集聚效应的最低门槛。而义堂镇正是通过小城镇发展特色产业，大幅度的增加了财政收入，增加了当地农民转移到二、三产业中就业、增加收入的机会。义堂镇的成功逻辑是：小城镇强则县域经济强，小城镇产业发达农民才能增加收入，才能富裕。农民富裕了，县域经济发达了，才能实现强省战略。
因此，义堂的成功实践告诉我们，只有大力发展专业镇、发展特色产业，发展小城镇，才能支撑起县域经济的发展，才是富民、富县的重大战略，也是义堂镇的成功给区域经济发展的重要启示，义堂发展小城镇的许多改革创新的探索和成功经验，充分体现了国家发展改革试点小城镇的探索精神和试点的价值和意义，义堂的经验对于我国小城镇的发展具有很好的示范意义。(撰稿乔润令，2011年10月于北京)
（责任编辑：阳光）
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