日本静冈县政府行政体制和机制调查
郑连革
一、日本地方政府行政体制概况
早在明治时代中期，日本就引入地方自治制度。现行的地方政府行政体制是在第二次世界大战以后确立的，主要法律依据是1946年颁布的宪法和1947年颁布的地方自治法，随后发布、实施了一系列相关法律法规逐步规范。
（一）地方政府层级较少，市町村整合速度和市的数量增加都较快
日本地方政府分为普通地方政府和特别地方政府。普通地方政府包括都道府县及市町村，特别地方政府包括特别区、地方政府组合、财产区及地方开放事业团。特别地方政府的管理区域、组织机构、行政权力和方式都具有特殊性，并非普遍存在。
普通地方政府有两个层级，即都道府县和市町村。都道府县有47个，其政府被称为厅，如静冈县厅。都道府县政府依法治理辖区内的市町村，对各项工作提供指导、建议，以及依法批准认可有关事项，但与市町村政府没有制度上的上下级关系。市町村目前有3105个，是与居民密切相关的基层政府。设市的一个主要条件是人口在5万以上，市的自治权限大于町村。市根据规模、经济发展水平等，分为政令指定市、中核市、特例市和一般市。町村规模较小，有独立的议会和行政机构。静冈县目前有22个市、43个町、4个村，其中静冈市和浜松市两个是中核市，静冈市即将升格为政令指定市。
第二次世界大战后，市迅速增加，町村大幅减少。1945年到2004年4月1日，市从206个增加到694个，町村从10330个减少为2411个。有的市町村合并为一个市，有的町村合并为市，有的町直接改为市。市町村的整合工作是在中央政府引导下依法实施的，依据的法律主要是《关于市町村合并特例的法律》。目前，市町村合并工作依然在进行。
（二）县级政府机关规模较小，部门设置规定明确
日本地方政府机构分为两类。一是“立法机构”，就是各都道府县和市町村的议会，主要负责制定地方政府的预算和条例，决定本地区政府的行政意志；二是“行政机关”，就是各都道府县的知事和市町村长及其辅助机关，以及各行政委员会。
行政机关中的辅助机关和各委员会的性质有所不同。以县为例，辅助机关包括副知事、出纳长（副知事级官员）和各部（局），由知事直接指挥监督。各行政委员会实行合议制，具有独立的地位和权限，以防止权力集中于知事。各部（局）长一般由知事任命，副知事、出纳长和各行政委员会委员要经议会同意后由知事任命。
县级政府行政机关的数量，按区域人口规模作了明确规定。一般设知事1人、副知事1—2人、出纳长1人（领导出纳局）、公共企业总管1—2人（领导相应的公共企业局）、部6—9个、委员会6—9个。县级行政机关数量最多21个，最少14个，70％的县（府）为14—17个。除必设之外，行政委员会和部的设置由各都道府县和市町村自行确定，报中央备案。静冈县的副知事规定是2人，目前实际是1人；行政机关为21个（静冈县行政组织架构见图1）。
各部内设机构称总室、局，总室（局）内设室。静冈县的每个部有2—6个总室（局），每个总室有2—9个室。大多数行政委员会都设有各自的办事机构，称事务局；其中，公安委员会直接指挥监督警察本部长和警察本部，选举委员会、收支委员会等3个委员会未设办事机构。
图1：
副知事
总务部
知 事
企画部
生活·文化部
环境森林部
健康福利部
行政委员会
商工劳动部
农业水产部
土木部
都市住宅部
出纳局
企业局
出纳长
企业局长
癌症中心局长
癌症中心局
●教育委员会
●选举管理委员会
●收用委员会
●人事委员会
●监查委员会
●地方劳动委员会
●海区渔业调整委员会
●内水面渔场管理委员会
●公安委员会
各部在部分市町村设有若干常设派出机构（除都市住宅部外），一般称事务所或中心，如静冈县总务部在一些地方设的财务事务所和县行政中心等。这些派出机构代表县政府，管辖规定的区域，履行规定的职责。公立学校、医院等政府出资建立的公益性机构也作为相关部的派出机构。还有少数派驻县外的派出机构，如总务部相关的东京事务所，商工劳动部相关的有大阪事务所，等等。
静冈县以地方法规规定各行政机关的设置、职责及人员数（类似我国的“三定”方案）。如，《静冈县部设置条例》规定了各部的设置及其主要职责；《静冈县行政组织规则》规定了各部的内设总室（局）、室、派出机构及其职责；《静冈县职员定数条例》规定了各部（局）和各行政委员会事务局的职员人数。这些法规都由县议会制定。
二、日本地方政府主要事权
长期以来，日本中央政府和地方政府的事权关系逐步调整、理顺。地方政府依法对本地区事务拥有较大的自治权，主要执行与居民生活密切相关的社会经济等公共事务。
（一）中央与地方政府的事权较为明确，地方自治权较大
中央政府主要负责关系国家安全和有必要对全国实行统一政策的事务。按照公正、透明的原则，中央政府依法或统一政令的规定管理和参与地方事务，同时必须考虑自治体的自主性和自立性。在地方政府所提供的行政服务方面，全国任何地区都应确保与中央政府同样的内容和水准，尽可能以全国统一的制度措施来处理地方事务，以保持全国政策的统一性。地方政府依照国家法律和中央政府的政令（包括各省令），对本地区事务拥有高度自治权。
中央政府依据行政权力可以对地方政府进行干预。其中最主要的是行政性干预，它包括权力性干预（审批、指示等）和非权力性干预（建议、劝告、申报等）。这些干预都要有法律或政令依据，遵循公正、透明的原则，考虑地方政府自主性和独立性。地方政府对中央政府的干预不服时，可以要求中央与地方的讼争处理委员会进行审查。
日本中央政府还有向地方政府派遣部分主要官员的做法。日本各地现任知事有一半以上曾是中央各省的主要官员。静冈县现任知事曾被中央政府下派到静冈县任总务部长。现任的静冈县总务部长、静冈县理事兼健康福利部技监等主要官员，就是中央政府派的。
表1：
日本中央和地方行政事务分担表（参考示例）
领域
安全
政府投资
教育
社会福利·卫生
产业·经济
中央
外交
防卫（国防）
司法
刑罚
高速公路
国道（指定区间）
一级河流
教育计划
大学
私立大学补助
福利计划
社会保险（养老、失业）
医生执业资格
医疗用品和药品许可证
货币
关税·通商
电讯·邮政
经济政策
国有林场
地
方
都道府县
警察
防灾
国道（其他）
都道府县道
一级河流（指定区间）
二级河流
港湾
公有住宅
行政区划调整（决定权）
高等学校
特殊教育学校
中小学教员的工资和人事管理
幼儿园到高中的私立学校的补助
公立大学（特定的县）
生活保障（町村区域）
儿童福利
老年人保健福利
卫生防疫
区域经济振兴
职业安全和就业培训
中小企业扶持和指导
部分农用地转用许可
防护林指定
市
町
村
消防
户籍管理
城市规划和都市设施
市町村道
其他河流
港湾
公有住宅
下水道
中小学校
幼儿园
生活保障（市的区域）
儿童福利
国民健康保险
自来水
垃圾、粪便处理
卫生防疫（特定的市）
区域经济振兴
注：应由都道府县行使的社会福利、卫生保健、都市规划、建设等与市民生活息息相关的事务，部分委托给市町村中的政令市和中核市行使。
1995年，日本实施了中央和地方分权改革。1999年制定了《地方分权一览法》，并在2000年开始实施。到2001年，这轮改革基本结束。经过改革，中央与地方的关系从过去的上下、主从关系逐步向对等、协作关系转变。中央与地方在安全、政府投资、教育、社会福利和卫生、产业和经济等领域的事务权限作了进一步的明确分工。中央政府下放了部分事权、财权和人事权；地方政府主要执行与居民生活密切相关的本区域内的社会、经济等公共事务，自治权更大（目前日本中央政府和地方政府分担的部分行政事务见表1）。
（二）地方政府职责主要是社会性事务，具体行政事项规定较细
日本的地方政府，无论是都道府县，还是市町村，是本地区行政事务的综合执行者，职能范围很广。通过制定和实施相关政策、法规，处理与居民生活密切相关的行政事务，实现整个社会的发展和居民生活水平稳定提高的目标。
日本县级地方政府的主要工作包括：（1）本地区发展规划的制定和实施，（2）居民生活保障、儿童福利、老龄人福利、残疾人福利等社会福利行政事务，（3）医疗、养老、失业、工伤、护理等社会保险行政事务，（4）以公众保健、医疗、药品监督为主要内容的卫生行政事务，（5）垃圾清理和环境保护行政事务，（6）农林水产业行政事务，（7）促进本地区中小企业发展的政策制定和实施，（8）城市建设行政事务，（9）道路、河流、下水道等基础设施建设和居民住宅建设行政事务，（10）警察和消防行政事务，（11）教育事务，（12）地方公营企业和公私联合企业（也称第三形态企业）经营管理事务。
从静冈县的情况看，政府工作主要是创造公平、良好的环境，侧重于区域内经济社会发展的规划引导和公共产品的提供，对与居民生活密切相关的行政事务等社会公共事务进行管理和服务。对具体经济活动很少干预，对少量直接参与建设管理的社会公共设施一般都引入民间机制，体现依法行政和公正、透明的特点。
三、静冈县行政改革
静冈县目前尚在延续进行的这轮行政改革，是在1993年提出并逐步实施的。这轮改革主要是通过加强机关内部工作绩效评价，推动减员增效，提高行政效率和办事质量。
（一）行政改革的提出和主要内容
静冈县在日本较早地推行了行政机关内部改革。上世纪九十年代初，静冈县乃至日本全社会对行政机关行政效率不高、办事繁琐等问题有较多反映，行政机关内部也一定程度存在职责不够明确、层级过多等问题。原有的行政运行机制和方式的有些方面不太适应经济社会发展和企业、居民对政府工作的要求。1993年，静冈县提出并实施了行政机关内部改革。这轮改革目前尚在继续进行之中。
改革的总体目标是建立以居民为本位的务实、高效政府，形成目的指向型的新的行政运行机制，提高地方自治能力。具体围绕提高行政效率和办事质量，引入企业经营理念，分步实施了行政评价、减人增效、战略实施这三个方面改革，逐步确立新的公共事务经营服务型行政格局。
（二）行政改革的实施和主要成效
职员的合理化建议是推动这轮行政改革不断深化的关键举措。1995—1997年，静冈县对当时的县本级课长以上职员进行了全员培训，使改革的思想观念深入人心。在培训过程中，要求全体职员从本部门实际出发，就如何提高行政效率和办事质量提出合理化建议。在全员培训时，有的课长通过分析本课的业务工作情况和企业、居民实际要求，提出了撤销这个课的建议。虽然这个建议最终没有被采纳，但这充分体现了职员积极转变行政观念、主动参与改革的精神面貌，对改革起到了很好的推动作用。
“业务盘点表”是推动这轮行政改革不断深化的主要手段。静冈县引入企业的业绩评价办法，由各室（课）按所承担的综合计划目标，每项填写一张“业务盘点表”，表中要体现这项目标的任务目的、完成情况的量化指标以及针对这项目标所采取的具体工作措施，对指标完成情况和采取工作措施进行评价，提出本室职能的合理性和改革方向。“业务盘点表”作为各室及其各岗位年度考核的主要依据，也是年度财政决算和预算安排的重要依据。根据考核结果，进一步明确各室及其各岗位的职责，重新设计业务流程，推动减人增效，促进战略规划的展开实施。
同时，还陆续推行了调整定员管理、优化各部组织结构、实行集中化办事、转移或下放管理权限、以及公务用车一元化管理等改革。
到目前，这轮改革已取得了一定成效。政府各部的组织结构得到简化，从原来的7个层级缩减到现在的5个层级。各部内设各室的结构得到优化，撤并了部分室，新设了必须设立的一些室，职责进一步明确。政府机关职员得以减少，1998年以来累计减少了600多名。改进政府工作的合理化建议不断增加，最近几年，静冈县本级都能收到5000条以上的合理化建议，每年都要在职员大会上对被采纳的优秀合理化建议的提案人进行奖励。办事环节明显减少，行政效率大大提高。
四、静冈县综合规划的制定实施
综合规划是日本地方政府最基本的规划。静冈县从1951年开始制定并实施综合规划，此后大致每10年制定实施一个。如遇新知事上任，一般要对正在实施的规划作重大调整或重新制定。目前正在实施的是《静冈县2010年战略规划》。
（一）综合规划制定的组织机构
静冈县设有领导综合规划制定的临时议事协调机构，称策定委员会。知事兼任主要负责人，成员有副知事和各部部长，相关事务一般由副知事牵头。主要职责是审定规划框架、审查重大内容调整和最终稿、决定发布实施等。知事的主要工作，除了提出总体思路方针、审定最终稿等常规工作外，还要携征求意见稿到各地征求意见（在各地设移动知事室，类似现场办公）、就最终稿向县议会作专门说明。
综合规划的制定工作由企画部牵头负责。企画部设专门的临时工作小组，称小委员会，在企画部长直接领导下，由部内各总室室长和有关室长组成，具体工作由其内设的企画总室的企画调查室负责。
静冈县还设有综合计划审议会。成员由各业界团体代表、学者、县议员、市町村代表等学识经验丰富的社会各界人士组成，人数为50人，并有若干候补人员。名单由企画部根据《静冈县综合计划审议会条例》提出，经副知事、知事审定，任期2年。
（二）综合规划制定的主要程序
《静冈县2010年战略规划》的制定工作从2001年9月中旬开始至2002年4月初正式公布，前后历时近7个月。企画调查室提出了详细的制定计划。主要经过了规划主要内容的讨论确定、内部讨论和外部征求意见三个程序。
内部讨论大致分三条线。一是策定委员会的企画调整会议，二是企画部内的综合计划审议会，三是由各地的县行政中心负责人构成的地域调整会议。
外部征求意见。首先是在一定范围内公开资料。其次是举行一次专题宣讲。邀请专家，面向普通居民、非营利组织人员等对象。再次是分东、中、西部征求普通居民意见。然后是知事两次设立移动知事室，面对面分别征求普通居民和非营利组织人员的意见。还有市町村的意见交换会和各地社会团体意见交换会。
综合规划还要以集中举行会议和分别的形式多次征求综合计划审议会成员的意见。最后，经第三次策定委员会审定后，报知事批准公布实施。
（三）综合规划的实施
综合规划一般体现一任知事的施政理念。对政府工作，起到了明确阶段性目标、方向和重点任务的作用；对具体的经济活动和社会事业发展虽没有很强的约束，但起到了较好的调控和引导作用。综合规划形成后要根据不同对象作广泛、深入的宣传，具体实施一般由各行政机关负责，每年都要对实施情况进行检查、评价。
宣传工作由企画部负责。宣传的方式一般是通过印发宣传册和在相关会议上宣传，根据不同的对象，侧重于专项宣传，通常不在广播、电视等大众媒体上作专门宣传。
实施主体一般是各有关委员会和辅助机关。各有关委员会和辅助机关根据各自职责和综合规划的具体内容，分解提出年度实施计划，统一经知事审查并报议会批准后，分头组织实施。对一些重点任务，一般采取给具体组织实施的部门增加人员和经费方式；有些临时性的重大任务，一般实行临时委员会制度，设立临时工作机构。
检查工作由监查委员会负责。有专门和临时的工作人员。检查的内容是当年某项规划实施的主要成果和存在的问题，并提出下一步实施需要改进的意见；对已经完成的和根据形势发展没有必要继续实施的规划任务，要提出停止相关工作的意见。根据相应的检查评价结果，各相关部门依此来制定下一年度规划实施计划，议会依此来审议批准继续安排或停止安排相应的预算。
有的计划在实施过程中也会遇到一定的阻力。比较典型的是建设项目征用土地时来自土地所有者的反对意见。按照日本相关法律规定，任何土地的征用，必须先向相关土地的所有者提出，征得同意后，再按用地规模批准权限逐级报请市町村、都道府县、直至中央政府审批。涉及农用地转用的，在征得土地所有者同意后，须报经土地所在地的农业委员会（一般设在市、町、村）审查批准转用后才能报批。如，静冈机场的建设用地涉及的1000多户土地所有者，目前尚有4户土地所有者反对建机场，不愿出让土地，机场建设进度因此会受到影响。类似情况在工业建设项目中也有发生。
《静冈县2010年战略规划》内容分基本构想和基本计划两大部分。基本构想部分有四章。分别是静冈县的现状和未来展望、静冈县的将来基本目标、实施的基本方向、规划推进方式。基本计划部分有七个方面，概括为“环境”、“安心”、“安全”、“产业”、“交流”、“人口”和“文化体育”。每个方面都有若干分项，每个分项下有若干子项，每个子项都有现状和展望、目的和目标、实施的方向这三个具体内容。目的和目标都尽可能具体、详细、量化，实施的方向主要是重要政策出台、设施建设、活动举办的计划等具体对策措施。
《静冈县2010年战略规划》发布实施2年多来，七大基本计划均已取得不同程度的进展。如，出台了优惠的产业补助和贷款担保、贴息政策，规划建设东部、中部、西部三个先进产业集聚区域和17个不同产业重点的工业园区，确定了光电、医疗、健康食品、生物化学等四大产业重点，到洛山矶、东京等地举办了高规格的招商引资活动；针对少子化（即人口出生率低于一定的指标值）和高龄化的趋势，一批援护高龄者的设施和幼儿保育所已按标准进行改建、新建，老年人集中供养已从2003年开始实施；第二东名、中部横断等高速公路和静冈机场等重大基础设施已进入全面施工阶段，清水港区改扩建工程已开始实施。
五、若干启示
虽然中日两国的国体、政体不同，但在我国加快完善社会主义市场经济体制的背景下，静冈县现行的行政管理体制和管理经济社会方式、方法的某些方面有值得浙江借鉴之处。通过这次调查，结合浙江在转变行政管理体制和运行机制方面的改革实践，主要有以下几点启示。
1、积极探索，适时适当减少地方政府层级
日本的地方自治制度有两个层级，即作为广域地方自治单位的都道府县和作为基础地方自治单位的市町村。较少的地方政府层级，有利于调动地方政府的积极性，提高行政效率。
目前，我国省以下还有市（地）、县、乡（镇）三个政府层级，这是在计划经济条件下形成的政府层级体制。随着市场化、现代化和城市化进程的加快，我国现行的地方政府层级体制已经体现出一些不适应性。浙江较早实行了省和市、县两级包干的财政体制，前几年又实施了经济强县（市）扩权改革，都取得了较好的成效。
作为我国市场化改革进程较快、城市化程度较高、经济相对发达的省份，浙江可以适时探索实践省直接管辖县（市）的改革试点，争取形成三级（省—市、县—镇、乡）与两级（省—不设乡镇的市）政府相结合的省一级地方政府层级体制。
2、适应形势，积极推动局部行政区划调整
1945年到2004年近60年间，日本的市的数量增加了3.37倍，町村总数减少了76.66％。这可以说明，日本的市的发展和市町村合并的步伐相当快。从静冈市即将升格为政令指定市的情况看，相应的市町村合并，如2003年原清水市的并入，起到了适应并促进当地经济社会发展的作用。
上世纪九十年代初以来，浙江各地根据当地实际，在局部范围内实施了撤区扩镇并乡、调整中心城市区县（市）设置、乡镇行政区划调整和行政村规模调整等行政区划调整工作。浙江省政府在2001年出台了乡镇行政区划调整的规范性政策意见。这对扩大区域发展空间、优化区域资源配置、加快城市化进程、提高行政效率、进一步促进区域经济社会发展起到了积极的作用。
当前及今后一段时期，随着浙江经济进入新一轮快速增长期和城乡一体化战略的深入实施，对局部地区行政区划进行适当调整将显得很有必要。要按照统筹城乡发展、统筹区域发展的要求，从适应区域经济社会发展的需要出发，积极推动局部行政区划调整。在调整中要充分考虑地缘关系和后续发展，适时出台相关政策意见或地方性法规，规范调整工作。
3、理顺关系，逐步削减政府机构数量
静冈县政府机构设委员会和部各9个、3个局共21个部门，但在9个委员会中有选举委员会、收支委员会和内水面渔场管理委员会这3个委员会没有设办事机构，企业局和癌症中心局并没有纳入《静冈县行政组织规则》，实际上静冈县具有日常行政事务、纳入序列的政府机构总数是16个。
经过2004年机构改革，浙江省级政府的机构总数为45个，是静冈县的2.8倍。浙江省级政府机构设置过细、机构之间职能交叉重复等问题依然比较突出。以区域人口和GDP两个指标与静冈县比较，浙江省级政府机构设置明显存在规模不经济。目前浙江省人口是静冈县的12.3倍，而2003年静冈县的GDP（约合1476.85亿美元）是浙江省（约合1121.95亿美元）的1.3倍。此外，浙江省级政府机构设置与WTO规则要求还有不适应的地方。
要按照建立完善的社会主义市场经济体制的要求，从进一步理顺政府与市场、政府与企业的关系入手，在进一步梳理市场经济条件下政府基本职责的基础上，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，适时继续推进政府机构改革。以清理归并机构之间交叉重复的职能为着力点，调整和完善政府机构设置，逐步削减政府机构数量，形成行为规范、运转协调的行政管理体系。
4、加强考核，深化政府部门内部改革
从静冈县行政改革的实施情况看，主要是通过开展全员培训，转变行政观念，提高政府职员的素质；以“业务盘点表”的形式，加强对部门内部工作完成情况的评价、考核，以进一步明确部门内设机构及其岗位的职责，精简冗员，提高政府工作效率。
近几年来，通过两轮机构改革、一系列干部人事制度改革的实施、审批制度改革的深入推进、机关作风建设和效能建设等活动的开展，浙江省级政府部门内设机构的设置逐步趋向合理、职责进一步明确、人员结构逐步优化、行政效率有了明显提高。但依然存在政府部门内设机构过多过小、有些内设机构和岗位职责不够明确、职能交叉重复、行政效率不高、政府工作人员素质亟待提高等问题。
要进一步完善部门及其内部考核体系，加强对部门内设机构和岗位工作绩效的考核评价；以此作为进一步明确内设机构和岗位职责、理顺职责关系、优化政府工作人员结构的重要依据。要深化部门内部改革，推进岗位职责调整的制度化建设；强化岗位业务培训，推动政府工作人员行政观念转变，切实提高行政效率。
5、突出重点，进一步提高战略规划水平
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