本文节选自：《中国计划经济体制的形成与变迁研究》西南财经大学政治经济学2010届博士学位论文，作者：贾国雄
国家组织和控制农民的基本方法——人民公社制度
国家强化对农民的组织与控制的必要性
1956年前后的社会主义农业合作化运动，把中国5亿多农民组织到了几十万个合作社之中，至此，国家对粮食以及其他农产品的征收与调拨就不再直接与每一个位农民个体发生关系，而是与合作社发生关系。从理论上来说，国家交易的对象从数以亿计的农户变成几十万个农业合作社，应该是大大的节约了交易成本。但农业合作社这种集体所有制在很大程度上仍然是属于集体产权，也就是说，在法律上或理论上，合作社的产权可以通过某种形式分解或对象化到其成员的身上，如果该社员对合作社关于资源权利行使制订或实施的规则不满，他可以用某种方式退出该集体。这就使得政府在法理上对合作社的社员并不能完全的加以控制。在1956年以前，国家强制个体农民交纳剩余产品的办法是通过乡村党政基层组织。这些通过土地改革建立起来的以贫雇农为基础的干部，一方面为国家效力可以得到好处（如巩固和提高自己的政治地位和权力以及由此得到的物质利益）；另一方面其整治的对象大多是中农和富裕中农，替国家强制收买他们的剩余产品并不损害自己的利益。因此在1953一1954年绝大多数农村基层干部和贫下中农贯彻统购统销是积极的。但是到1956年实现合作化以后，大家的经济利益都捆在了一起，过去中农的剩余产品现在己经与贫雇农平分，此时的统购统销所损害的就不再仅仅是中农和富裕中农的利益，也不再只是农民群众的利益，也关系到基层干部的利益和今后工作关系。可以说，合作化对农民与国家的关系来说，是使农民由分散的无力的个体变成了一个以地域为单位的团体，增加了其抵制国家夺取其剩余的力量。负责国家经济工作的陈云在1957年就曾感叹道：“过去认为，合作化以后，从一亿多个农户变成几十万个合作经济单位，粮食工作总会好做一些，现在看来，这种想法不完全对头，至少一个时期内并不如此。”1957年高级社许多干部所表现出来的“本位主义”和“不顾国家利益”，说明在合作社只是一个经济单位，当合作社面临国家经济政策与农民的利益产生矛盾的时候，合作社干部的行为不能不考虑到是否对其集体有利。因此，要保障计划经济社会大工厂的有序运行，国家在农业合作社基础上进一步强化对农村资源控制权的制度设计就成了必要，而这一制度设计就是人民公社制度。
人民公社制度的建立与运行
人民公社制度的建立是从大跃进时期混乱的“人民公社化运动”开始的，“人民公社化运动”的时间短暂，但人民公社制度体系却在全国范围内长期保留下来，直到20世纪80年代初期被农村家庭联产承包责任制所取代。在20多年的时间中，人民公社制度是我国农村最基本也是最根本的制度系统。它的长期存在与运转，至少说明这一制度本身与计划经济体制有相当好的兼容性。
从1958年建立并在1962年基本稳定的“三级所有、队为基础”制度框架上的人民公社，在产权组织和运行上表现出下列特征：单一的公有形式。在主要生产资料归属方面排斥所有制的私人性质。各级管理者由行政任命，而非由社员大会或社员代表大会选举产生。管理权力集中，管理者常常以行政手段管理经济业务。经营一般是自给性的，很少发生市场交易，仅有的商品部分按照给定的计划价格由政府统购统销。集中统一安排劳动力，限制农业劳动力流动。分配上以工分制度体现平均原则。从这些特征我们可以看出，虽然我们习惯上称人民公社的所有制为“集体所有制”，但按照现代产权理论判断，人民公社更多地具有共有产权或社团产权（eommunal property rights）的特征，而不是所谓的集体产权（eolleetive Property rights）。也就是说，人民公社的产权是共享的，在个人之间完全不可分，它不可以也没有对象化到其各个成员身上。
人民公社与以前的农业合作社比较起来，虽有相同之处，但不同之处是显而易见的。1958年，中共中央关于在农村建立人民公社决议中明确规定，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制。因此，人民公社与农民合作经济组织不同，它在一开始就处在国家的控制之下。在人民公社制度中，国家通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易，关闭农村要素市场，以及隔绝城乡人口流动，使自己实际上成为所有经济要素（土地、劳动力和资本）的最终支配者和收益者。特别是因为人民公社对人力资源所有权的控制，农民失去了选择经济组织的自由，因而人民公社对社员的组织参与具有比高级社更为严厉的“锁定”性质。尤其是人民公社组织与农村社区是重叠的，从而使这种“锁定”性极大化，这就意味着初级社存在的退出威胁效应在人民公社己完全消失。
在人民公社的制度安排中的最重要的一条是“三级所有、队为基础”，“三级所有”及其可过渡性的产权设计实际上是一个使产权模糊化的安排形式，它几乎否定了任何确定性的产权主体。这种制度设计显然是不符合西方新制度经济学理论所强调的效率最优化原则。但这样的产权安排并非制度设计者的疏忽，而是为了政府控制的需要。按照“农业六十条”的规定，公社和生产大队两级组织只拥有对部分山林和企业的所有权，生产队范围内的土地都归生产队所有，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用；生产队同时也是人民公社组织中的基本核算单位，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产和收益的分配。表面看来，生产队这一集体经济组织的财产主体地位具有较充分的法理依据，相应地，生产队也应当具有一般财产主体所具有的外在的排他吐和内在的排他性。但由于存在“三级所有”的规定，国家并不否定生产大队和公社两级对生产队财产的部分所有权；同时，由于存在公社和生产大队两级组织对生产队的行政性委托代理关系，生产队的经营活动被置于上级组织的监管之下。公社一级组织具有行政权利，它可以以命令的方式对下级的生产活动提出“建议”，另一方面又可以直接指导和管理大队与生产队生产、分配及交换活动，并监督完成计划。
单位制度：国家对城市社会的组织与控制
人民公社制度确保了国家对农村的控制，使得计划经济大工厂的农业部分得以运转起来。而在城市部分，虽然国家也试行过所谓的“城市公社”，但其最有效、最长久的制度设计是单位制度。如果说人民公社是计划经济社会大工厂在农村得以运行的基本制度设计的话，那么，单位制度就是计划经济社会大工厂在城市运行的基本制度设计。
单位制度的形成
组织化是计划经济体制运行的一个基本前提。近代中国社会曾因缺乏现代生产方式和组织形式而异常涣散。社会主义宏伟目标与中国社会落后状态之间的落差，导致了党和政权组织所直接推动的对社会的大规模重新组织过程。还在新中国的筹建过程中，中共领袖毛泽东在受政治协商会议第一届全体会议的委托而起草的宣言中就发出号召，“应当将全中国大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”。20世纪50年代，毛泽东的这一设想首先在城市得到实践，数以亿计的中国城镇居民在通称为“单位”的各种组织中得到定位。
单位制的源头可以追溯到革命战争年代，中国共产党在边远的农村地区创建的根据地，面临着严峻的资源短缺，因此依靠各种具有再生能力的组织，克服资源短缺的困境，在很大程度上己经确立了单位的性质及其功能。发源于根据地中的供给制对共产党革命队伍的组织制度和组织行为具有深远的影响。供给制无疑是这种组织制度在经济关系的内容和具体组织方式。在实行供给制的条件下，私生活的空间极为狭小，个人的物质生活完全依赖于被称为“公家”的集体，集体内部的公私界限在经济上也是难以区分的。供给制所体现的组织原则和分配方式实际上以各种形式在建国后的公共部门中被继承下来。
从50年代初，中央人民政府统一全国财政经济的工作，不仅使国家掌握了控制财政赤字和打击投机活动的手段，取得了稳定市场物价的胜利，同时也使国家有足够的能量和资源去构建由国家控制的单位体系。财政经济的统一使得多元经济格局逐渐走向终结，具有高度同质性的单位的建立问题由于有了自己的经济基础也就变得顺理成章。对个体手工业和资本主义工商业的社会主义改造过程实际上就是运用国家的计划力量建立严密、高效的城市单位体制的过程，把资本主义工商业纳入到国家的行政调控体系中，使国家能够支配所有的经济资源。到了1956年底，私营工商业者所有的生产资料全部转归国家使用和管理，原来意义上的企业真正成为附着在行政体制和党的体制中的“单位”。“单位”成为中国城市社会中的一种特殊的组织形式和社会调控形式，它既是社会调控体系中以实现社会整合和扩充社会资源总量为目的的制度化组织形式，又是国家与个人之间的联络点。国家一社会一体化结构的确立，使党和国家的权威通过向城市社会的贯彻与渗透，依靠单位体制完成了对社会的全盘控制。
单位的结构与性质
计划经济体制下的社会是一个总体性社会，计划经济体制中的单位组织按照其级别高低和职能与行业分布不同，被政党和行政的力量分割成若干个平行林立的管理领域。而这种自上而下、平行林立的领域呈现出明显的“伞状结构”。伞状结构把基于分工而形成的行业结构与基于行政力量而形成的等级结构有机地结合在一起。尽管从横向角度来看，单位的构成与属性呈现出一种同一性，但是，从纵向角度来看，它们则是分布于若干个平行林立的伞状结构之中。在这种格局下，几乎所有的城市居民都被纳入到各种单位组织当中，单位成为国家与市民之间必不可少的联结，处于社会生活的中心位置，整个城市社会的运转表现为各种组织的运行。中国的计划经济体制就是依靠这种伞状结构中的等级体制实现了城镇资源的有效配置和政策自上而下的贯通。计划力量自上而下的贯通线路如图4一1所示：
国家一单位一个人这一关系链条构成单位内部物质资源配置的中轴。因为在计划经济体系中形成的单位这一组织形式，其物质资源的供给者是国家，这就决定了单位实质上是生活在国家主权形态中的资源分配体系中；同时，单位对个人所承担的无限性的义务导致了个人单位的“饭依”，不仅个人社会化的身份是由单位赋予的，更为重要的是单位成员物质上的所有需求都是由单位来满足的。中国城市实际上是由一个个单位组合而成的一个体系。从经济体制上来讲，单位内部的构成是与计划经济体系相适应的。计划经济从本质上说是通过人为的安排与供给解决经济领域中出现的所有问题，一国如此，一单位亦如此。处于计划经济体系中的单位，必须承担因计划而下达的多项经济任务，单位所承担的生产功能、供给功能、动员功能必须服从于国家宏观的经济、政治计划的安排。与之相适应，单位内部的机构设置也必须服从于国家计划体系的需要，从生产任务的安排，资金、物资、劳动力的调度到产品的分配，利润的上交，计划执行情况的检查和考核等等，都需要有与这些计划安排相对应的职能部门。
单位的主要制度特征
单位制度的设计本身是为了强化对资源的控制，特别是对社会劳动力的控制。因为劳动者是各种生产要素中最活跃的因素。如果不理解单位的组织特性以及由此所决定的单位的行为倾向，就不能理解国家的体制特点及其运行机制。当商品经济、市场关系、自由劳动、契约合同、私人资本以及社会结构自治都丧失了合法性后，整个社会的运转就建立在单位体制的结构上。在单位体制中，个人归属于单位，而单位成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段和基本环节。一切微观社会组织都是单位，控制和调节整个社会运转的中枢系统由与党的组织系统密切结合的国家行政组织构成。所有基层单位都表现为国家行政组织的延伸，社会的整合依靠自上而下的行政权力，单位成为行政机构的内部组织形式。国家的意志按照行政隶属关系下达到各个单位，再通过单位而贯彻于全社会。如果离开了单位，整个社会将无法正常运转，更别说计划经济社会大工厂的运行了。因此，单位的主要制度特征我们可以概括为以下几个方面。
其一，所有单位既是一种经济组织，同时也是一种社会政治组织，单位承担着相当部分的政治职能和几乎全部的社会职能。
计划经济体制下的单位不仅仅是一个具有经济职能的组织，它还处于一系列的政治关系与社会关系的包围之中，因而还必须完成政府和社会赋予的政治职能和社会职能。单位内部的部门设置一般都包括三个部分：经济职能部门，主要是与计划经济体制的要求相对应；比较典型的如企业单位中的生产部门、销售部门等。政治职能部门，主要是于国家政权架构相对应；代表性的是各种企事业单位中的党委、组织人事部门等。社会职能部门，主要是满足单位成员各个方面的社会需求。例如单位成员的住房、子女入托与读书、医疗保健、婚丧嫁娶、退休职工如何安度晚年等等，均需要单位的资源投入和相应的机构来解决。单位内部的幼儿园、学校、医院、老干部与退休职工活动之家、工会、房管科等部门，就是以满足单位成员生活需要的职能机构。所谓只有解决了单位成员的后顾之忧，才能保证他们安心工作。因此，单位内部凝聚力和亲和力的高低主要是取决于这类部门效能实现的程度。单位实为各种社会关系和各种公共职能的浓缩。
其二，单位成为国家控制与整合社会的中介，劳动者对单位的全面依附实质上是个人对国家的依附。
从单位与国家的关系来看，单位成为国家控制与整合社会的中介，国家面对的不是单独的个人，而是一个个的单位。只要实现了对单位的有效控制，社会的整合与秩序的维持自然也就是顺理成章的结果。所以，在中国，个人不是直接凭借“自然人”的身份与国家对话，而是依靠单位赋予的“单位人”的身份与国家对话，实际上中国社会中的所有交往都被同构到单位一国家这一两极体系中。
从单位与个人的关系来看，单位作为一个社会的缩影。单位内部齐全的构成满足了个人各个方面的需要。于是，个人所面临的许多问题无需到单位外部求取化解，其各种要求也无需到单位外部求得满足。实际上单位外部也不存在个人社会化的渠道与空间，社会已经被压缩到单位之中了。
其三，整个社会中的所有单位出现“同质化”和“均质化”倾向。
如果说整个计划经济国家是一座大工厂，那么，城市社会中的成千上万个“单位”就象一个个结构相似的“车间”。也就是说计划经济国家的这些单位，不仅仅在组织结构上大同小异，就是它们内部员工的工资待遇方面业比较接近。因为，在计划经济体制下，国家几乎为所有单位都统一规定了工资制度。工资制度确立了单位与个人之间的利益关系，它是计划经济国家确定和支付职工劳动报酬的原则、形式、办法和规定的统称。其基本原则是按劳分配，即按同等的劳动获取等量的消费资料，在这里生产者的权利和他提供的劳动成正比。统一的工资制度是单位体制赖以存在的一个重要基础。因为计划经济国家一方面需要单位自身相对稳定，另一方面也希望单位能便于调控，特别是对于内部人员的调控。全国统一的工资待遇制度的建立，降低甚至消灭了单位与单位之间在收入待遇方面的差距，使得单位成员自身缺乏在单位间流动的经济动力，从而保证了每一个单位内部的稳定性。同时，全国统一的工资待遇制度又有利于国家进一步对劳动者的控制。因为，当所有单位甚至城市之间的收入差距并不巨大的时候，国家要在单位或者城市之间调动劳动力就会变得容易。比如，对于一个石油工人，如果实际待遇相差无几，在大庆油田工作还是在胜利油田工作都没有太大的困难。与此同时，在单位制度中，国家还采取了全盘承担的就业制度。统一安排就业一方面是对城市居民的一个重大福利，它是新政权无偿保护职工利益的一种体现。但与此同时，城市居民个人自主的“自由流动”也就丧失了合法性，国家对劳动者的控制得到了进一步强化。
