摘要 现实中，经常会发现建设项目弃土（渣）场选址不符合工程建设强制性条文规定、位置或规模调整后的工程防护措施等级和标准不满足实际需要、工程防护措施不及时实施等现象，也发生过弃土（渣）流失危害事件，给主体工程或周边环境造成不利影响。 鉴于此，本文作者根据工作实践，对建设项目弃土（渣）场的管理现状进行分析，并提出了完善弃土（渣）场选址、防护措施设计和落实的意见及建议。 １ 弃土（渣）场管理规定 弃土（渣）场的合理布设及有效防护是防治水土流失的关键 。弃土（渣）场作为建设项目主体工程的附属建设内容，要求在可行性研究阶段与主体工程同时开展选址论证工作。 水土保持方案编制单位在分析评价主体工程可行性研究报告中关于余泥、土（石）方、建筑垃圾产生量及处置方式的基础上，依据水土保持相关技术规范确定弃土（渣）存放地，经水行政主管部门组织技术审查和批准后，作为合法消纳场地，同时提出弃土（渣）场防护措施体系。 建设项目水土保持方案经水行政主管部门批准后，建设单位应在后续设计中做好弃土（渣）场的防护措施设计和实施工作。若水土保持方案中明确的弃土（渣）地点、规模发生重大变化，则还应及时补充或修改水土保持方案，并报水行政主管部门审批。 ２ 弃土（渣）场管理规定执行现状 《建设项目环境影响保护管理条例》第八条规定：涉及水土保持的建设项目，其环境影响报告书还须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案的内容。 而现实中，建设项目为了环境影响报告书顺利通过评审，对水土保持工作非常重视，但多仅限于编报水土保持方案这一项工作。能落实弃土（渣）场防护措施设计并督促施工单位实施的，主要集中在大型水利水电工程、干线铁路等建设项目。未能按规定开展弃土（渣）场防护措施设计和实施工作的，以地方负责管理的中小型建设项目居多，主要原因是建设单位对水土保持“三同时”制度的重视程度不够，突出表现为只顾及消纳余泥、多余土（石）方和建筑垃圾，随意设置弃土（渣）场，造成选址不合规。这种情况下，施工单位大多抱有侥幸心理，不重视弃土（渣）场防护措施的实施。作为水土保持设施验收重点的弃土（渣）场，若位置调整的技术资料和变更备案程序不完备，防护措施不满足相关技术要求，就无法通过水土保持专项验收，直接影响工程整体验收进度。位置或规模调整后的弃土（渣）场，一旦出现对主体工程或周边环境（集镇、工矿企业、交通道路、河道、湖泊、农田等）造成较严重及以上危害的情况，就需要搬迁或按地质灾害防治的要求来整治，花费的时间和经济代价会更大。 ３ 管理规定执行不到位的原因分析 水土保持法及各省配套条例（实施办法）、水利部下发的规范性文件，均对建设项目水土保持工作有明确要求，但因各地贯彻执行力度不同，造成建设项目弃土（渣）场防护措施设计、实施和监督管理成效存在差异。 （１）有些地方水行政主管部门对建设项目的全过程水土保持监督管理不到位，行政监督与服务跟不上建设需要。如有些地方水土保持执法机构不健全、监督管理队伍中无水土保持相关专业人员、执法车辆和设备不齐等，给监督管理工作的开展造成诸多不便。 （２）以地方为主负责管理的建设项目，履行法定义务的责任意识亟待提高。有些市政或招商引资项目，出于尽快开工建设的需要，可能就不编报水土保持方案；有的为了完成环评审批和立项而编报水土保持方案，但建设过程中只关注主体工程而忽视水土保持工程，不把弃土（渣）场的选址合规性及堆置方式合理性当回事。凡存在上述情况的建设项目，弃土（渣）场的选址、防护措施实施情况都会存在不同程度的缺陷，往往成为影响水土保持设施验收的制约因素。 （３）通过资质挂靠形式开展勘察设计咨询工作的建设项目，易产生各阶段技术成果不符合实际的问题，给水土保持工程的实施带来诸多不便。突出表现为由通过挂靠资质的单位编制的水土保持方案，大多抄袭其他建设项目，基本上不会对照地形图开展现场弃土（渣）场选址，更谈不上工程地质和水文地质的调查，编制出的水土保持方案对后续设计就根本没有指导意义。若遇到这种情况，承担勘察设计的单位则需要在设计阶段复核水土保持内容，如果工程防护措施体系变化较大，那么还会引起重大变更。若勘察设计工作也是由通过挂靠资质的单位来开展的，则多会因设计责任的缺失，导致弃土（渣）场工程防护措施的实施等级和标准等难以得到技术保证。 （４）有些勘察设计单位对弃土（渣）场的重视程度不够，导致弃土（渣）场位置或规模调整、工程防护措施设计工作开展得不及时或缺失。勘察设计单位派驻现场的人员中，一般会包括地质专业技术人员，但不一定有水土保持防护措施设计人员。如果有一个专业不重视，那么就会耽误弃土（渣）场选址和工程防护措施的及时调整，而若出现违反工程建设强制性条文规定的弃土（渣）场，就有可能引发弃土（渣）场失事，就会对主体工程的施工和运行或周边环境造成危害。 （５）有些水土保持监测单位的现场工作质量不符合水利部关于水土保持监测工作的要求，不利于建设各方及时了解和解决现场问题。如果水土保持监测单位对批准的水土保持方案和后续设计资料不熟悉，那么就无法发现弃土（渣）场位置或规模调整、工程防护措施实施不符合设计要求等情况；如果不按相关规定要求的频次和方法开展现场调查，那么就有可能遗漏本该可以预见的水土流失隐患；如果不及时向建设各方汇报现场发现的水土流失问题，那么就会耽误补救措施的实施。 ４ 解决对策 （１）水利部办公厅于２０１６ 年２ 月印发的《关于强化依法行政进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》（办水保〔２０１６〕２１ 号），要求水行政主管部门强化责任意识，全面履行水土保持监督检查职责。这也就意味着水行政主管部门要大力推进监督检查程序化管理，并充分利用行业内的专业技术资源，切实加强和提高全过程监督管理的成效。鉴于此，除要求水土保持方案编制、工程设计、水土保持监测监理等单位参加监督检查外，还可邀请技术专家参加，强化监督检查的技术支撑力量。开展现场检查的同时，安排内业检查人员同步检查水土保持建设管理、专项设计、监测、监理等过程资料。现场和内业资料检查相结合，有助于全面了解建设过程中存在的水土流失问题。 （２）建设单位应按照依法治国的要求，严格执行建设项目水土保持“三同时”制度，重视易对主体工程或周边环境造成危害的弃土（渣） 场，及时开展弃土（渣）场的选址论证、防护措施设计与实施工作，确保项目区水土保持措施体系的构建符合相关要求并切实有效。 （３）建设项目的管理者和参与者应自觉抵制各类资质挂靠行为，严控各阶段技术成果的质量。只有水土保持方案设计出符合建设项目自身特点的工程防护措施体系，才能保证后续设计有据可依，即使要对防护措施进行必要的优化或调整，也能保证设计变更可控。 （４）勘察设计人员应充分发挥自身主观能动性，根据区域的地形、地质、环境条件综合确定场址，杜绝在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土（渣）场。如因地形条件限制，确需在不良地质条件地段、泥石流易发区、河道或湖泊管理范围内等区域设置弃土（渣）场的，则选址不得影响周边公共设施、工矿企业、居民点等的安全，在此基础上按相关技术要求确定工程防护措施等级和标准。对于沟道型、临河型、坡地型的大型弃土（渣）场，还应考虑是否需要进行沉降观测和位移观测，确保弃土（渣）场运行安全。 （５）水土保持监测单位应充分发挥“千里眼和顺风耳”作用，依据批准的水土保持方案及后续相关设计文件，按《生产建设项目水土保持监测规程（试行）》的规定，全面开展建设项目征占地范围内的监测工作，重点对扰动土地情况、取土（石、料） 及弃土（石、渣） 情况、水土流失及水土保持措施情况等实施持续监测。对现场发现的水土流失问题尤其是弃土（渣）场存在潜在水土流失危害的，要以书面的形式，及时向建设单位和相关责任单位反馈，便于建设各方尽早查漏补缺。 ５ 结 语 在国家大力推进生态文明建设的形势下，建设项目的管理者和参与者均应树立牢固的生态文明理念，各司其职，认真履责，做好弃土（渣）场使用前的技术论证和防护措施设计， 以及使用过程中的防护措施实施、监督管理和纠错等工作，避免发生危害主体工程或周边环境的生态安全事件。 这不仅是每一个参建者的工作底线，也是义不容辞的责任。
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