论生态文明建设中的水土保持监测与公共服务
（姜德文）
摘要:
在生态文明建设的新时代，水土保持监测与公共服务是国家生态环境监测的重要内容，生态环境监测是生态文明建设的重要基础支撑。按照国家印发《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态环境监测网络建设方案》等文件，提出的国家生态环境监测网络建设的指导思想、建设原则和目标任务，结合国务院批复的《全国水土保持规划》，对照国家生态环境监测相关要求，分析水土保持监测的目标，在监测与管理、决策、监督和目标考核等联动机制的基础上，提出在国家生态环境监测网络建设宏观要求下，水土保持监测与公共服务建设思路: 加快建设天地一体、上下协同和信息共享的监测网络，按公益事业落实监测机构体制和监测点运行机制，明确各级监测机构职责和事权。建立定期调查与动态监测制度，实施监测与监管、监测与考核联动。完善技术标准，统一监测方法，推进高新技术装备应用，提升自动化水平，加快监测信息化建设，实现互联共享。及时、准确地为生态文明建设、目标责任制考核和责任追究提供依据和支撑，更好地服务于社会及公众。
中国的经济社会发展进入了突出生态文明建设的新时代，中央做出了一系列加快生态文明建设的决策部署。国务院批复的《全国水土保持规划》，明确要求水土保持要为加快生态文明建设、推动经济社会持续健康发展提供重要保障。在新形势下，水土保持监测工作要积极、主动适应时代要求，为国家和社会提供更多、更好的技术支撑和公共服务。
笔者就新形势下水土保持监测的新目标、任务和方向，水土保持监测机构的定位与体制、机制改革，动态监测制度与技术标准完善，监测站点布局与运行，管理部门的监督、政府目标考核以及责任追究等，做一深入探讨。
1 生态文明时代的水土保持监测新目标
党的十八大及三中、四中和五中全会对生态文明建设做出了一系列部署。
一是要求建立生态文明综合评价指标体系;
二是加强生态文明建设统计监测;
三是健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测;
四是要及时、准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权;
五是确定了定期开展全国生态状况调查和评估的制度;
六是要求各级政府加大预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度。
将生态环境监测定位于生态环境保护的基础和生态文明建设的重要支撑，明确生态文明新时代生态环境监测网络建设的指导思想、建设原则和目标任务。
明确要求完善水土保持监测体系，推进信息化建设，加强跟踪监测、督促检查和考核评估。这些都对水土保持监测工作提出全新的目标与任务，要在生态文明的新起点谋划并推进水土保持监测事业发展。
一是要实现生态状况、环境质量和重点污染源监测的全覆盖，从水土保持来看包括水土流失面积、强度和分布，变化与趋势，水土保持措施实施数量和成效等，均应全面监测，并纳入生态环境监测体系中;
二是要建成天地一体监测、上下协同监测和信息共享的监测网络，显著提高信息化能力和保障水平;
三是监测与监管联动，监测要为监控和管理提供强有力的支撑。
孙鸿烈认为，水土流失是各类生态退化的集中反映，水土流失状况是反映生态状况的客观和综合要素。在生态环境保护和修复中，水土保持又是重要工作之一，是生态文明建设的重要内容; 因此，水土保持监测网络也应成为国家生态环境监测网络的重要组成部分。水土保持监测的服务方向应按照水土保持法的规定，服务于社会公众、经济社会发展和各级政府决策，为国家制订生态保护与建设宏观战略与政策、调整总体布局、实施重大工程提供重要依据，为国家制订经济社会发展规划、调整经济社会发展战略和产业布局、保障经济社会的可持续发展提供重要技术支撑，同时为社会公众了解、参与水土保持提供基础信息和平台。
根据国务院建设方案的要求，通过快速、准确的监测，数据联网与共享，以及大数据分析方法，实现生态环境监测与监管的有效联动。各级水行政主管部门要建立监测与管理、决策和监督的联动机制。区域性、流域性的监测成果要成为制订法规和政策以及调整投资方向的依据; 小流域治理的“图斑化”监测成果要成为水土保持综合治理检查、验收的依据; 生产建设项目“天地一体化”监测成果要成为制订监督计划、组织督查、检查和验收的依据，使水土保持监测真正成为水土保持工作和生态环境保护的耳目和前沿。同时，要建立水土保持预测模型，开展及时、有效的预报预警。
中央要求经济社会发展综合评价体系中，纳入资源消耗、环境损害和生态效益等指标，并且要大幅度增加其所占的考核权重，作为指标约束。中央关于“十三五”国民经济和社会发展规划建议中，明确对水、土地资源的消耗总量和强度实施双控，并列入约束性指标。水土保持是保护水、土资源，保护生态环境的最基础工作，应将水土保持纳入经济社会发展综合评价体系中，开展水土流失面积变化、水土流失强度变化、人为活动增加水土流失面积等监测，并纳入双控体系中，为水土资源的可持续利用提供保障。
同时，应将水土保持纳入领导干部任期生态文明建设责任制，对任期内水土流失面积不减反增、强度以上水土流失面积增加、造成水土流失重大危害事件等情况，纳入领导干部环境损害责任制，依法依规追究领导责任。
2 水土保持监测顶层设计
根据生态文明建设和国务院建设方案要求，应明确各级监测机构的事权，修订并明确全国水土保持监测管理体制、各级监测机构监测任务，监测点规划与布局、监测点管理与运行等。
水利部水土保持监测中心应负责组织实施对全国性、重点区域、大中型生产建设项目集中区的水土保持监测工作，并对全国水土保持监测工作进行技术监督和指导。长江、黄河等流域管理机构水土保持监测中心站，负责组织国家级水土流失重点防治区、重要支流水系( 如饮用水水源保护区、水源涵养区等) 、跨省际区域和对生态环境有较大影响的大中型生产建设项目集中区的水土保持监测工作。省级水土保持监测机构负责省级水土流失重点防治区、重要水系和生产建设项目集中区的水土保持监测，对监测分站和监测点实施管理和指导。
目前中央层面已建成1 个国家监测中心、7 个大江大河流域监测中心站，地方层面已建成31 个省级监测总站和175 个重点防治区监测分站。由于受当时机构审批和财政状况的影响，监测机构运行体制有财政全额拨款、差额拨款和自收自支等多种情况，造成了一些依法设立的监测机构，不得不通过市场承揽项目，维持机构运行，并力所能及地开展面上监测，机构的工作经费得不到保障，监测机构的正常运行和业务开展受到极大影响。水土保持监测工作具有极强的社会公益性，又是一项长期性、连续性和全国性的基础工作，政府依法设立的水土保持监测机构，应按参公管理或公益一类事业单位管理。根据水土保持法的规定和国务院建设方案的意见，应依法依规由县级以上人民政府保障监测工作经费。
国务院建设方案中明确要求，定期开展全国生态状况调查与评估，建立生态保护红线监管平台，对重要生态功能区人类干扰、生态破坏等活动进行监测、评估与预警。根据水土保持法及各省法规的规定，水利部、省级水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查，并公告调查结果，尽快出台相应制度，明确调查内容、调查方法、调查频次、数据与成果质量要求等。
为了更好地服务于国民经济和社会发展规划及行业、区域规划编制，同时考虑到全国统一普查的工作量和工作周期全国性的普查宜每10 年开展一次，并应于每个规划期末前完成。调查方法宜采用遥感调查方法，调查成果既要有水土流失面积、强度和分布数据，也要有空间分布，并与上次( 5 年或10 年)调查数据进行对比分析，评价水土流失状况、变化和发展趋势。省级调查一般应与国家同步进行，可根据区域特点，增加相关内容。调查成果应向社会发布公报，满足公众知情权和参与权，还可在信息发布平台提供调查数据资料，为研究机构开展更深入分析提供数据服务。
重点防治区的动态监测关注点应在“动态”上，即变化状况。水利部从2007 年开始，由国家财政预算立项，对国家级水土流失重点防治区实施动态监测，2012 年后编制了项目规划，制定了“1 7”( 水利部监测中心 7 个流域监测中心站) 项目实施管理办法，明确监测任务、监测内容、监测指标和技术方法。项目实施中，印发了《水蚀监测手册》《风蚀监测手册》《监测成果整编手册》等管理制度和技术指导手册，并开展项目绩效考核评价。
省级水土流失重点防治区的监测，目前大多数省尚没有在省级正式立项，没有列入财政预算，有的省开展了少量的区域性监测工作。
从水利部国家级重点监测防治区的年际实践看，重点预防区和重点治理区在年际间的变化不大，目前采用侵蚀因子调查和模型( 3 因子或7 因子) 计算方法，解译和调查的工作量大，费时费力费资金。
对于年度变化的监测，建议采用遥感调查与野外抽样单元调查相结合的方式，重点监测治理区的年际变化情况。
一是预防保护区域的扩展或缩减情况( 如以林缘线变化为监控指标)
二是地表扰动情况( 如将大于1 hm2 的扰动地块作为监控指标) ，
三是野外抽样调查单元调查( 即水土保持普查设立的固定调查单元，预防区为4%的抽样密度) 。
据此调查，分析预防区的年度变化情况，为目标责任考核提供依据，从而大大节约人力物力财力，使有限的资金能够开展更大范围的监测工作。
可集中在实施国家重点治理工程的县域内，对虽划入重点治理区，但未实施国家重点治理工程的县，可不进行年度动态监测，在5 年一次的调查中进行监测即可。
可采用侵蚀因子调查和模型计算的方法; 但解译和调查只对有变化的因子，无变化的采用上年数据，结合野外抽样调查单元的调查( 在重点治理工程项目区，可采用1% 的抽样密度) ，说明重点治理区的土壤侵蚀年度变化和水土保持措施成效。这样可避免做大量无用功，提高工作效率，扩大监测范围和面积。
技术标准方面，在现有《水土保持监测技术规程》等标准基础上，根据国务院建设方案的要求，进一步健全和完善监测技术标准; 在遥感影像处理、信息提取、数据分析、成果验收、成果整( 汇) 编和数据库管理等方面，制订和细化统一的项目技术标准，加强全过程质量控制。
在数据采集、录入和汇总上报等环节，开展数据抽查检验、分析评估和审核验收等工作。定期开展数据整编和汇编，保证数据的完整性和连续性。
3 水土保持监测站点建设与运行
监测网络是开展水土保持监测的基础，国务院建设方案中明确要求，建设布局合理、功能完善的全国环境质量监测网络; 水土保持法也要求水利部完善全国水土保持监测网络。
经过国家水土保持监测网络与信息系统工程项目的建设，在全国各个土壤侵蚀类型区建成由738个监测点( 包括利用小河流水文站255 个、坡面监测点316 个、径流观测场40 个和综合观测场84 个)组成的监测站点体系。监测点主要开展不同侵蚀类型区水土流失的观测，为区域和流域的监测提供地面实测数据。
根据对全国监测点的调查，目前存在问题和困难较多:
一是监测点布局和设置不够科学，特别是监测点对所代表类型区的典型性和代表性不够，如地形地貌、地面坡度组成、地带性土壤类型、地带性植被类型、降雨特征和区域土地利用结构等，与所代表的类型区差异较大;
二是监测设施和监测内容单一，没有形成包括标准小区、全坡面径流场、小流域卡口站、中小河流水文站同时布设以及综合观测的组合式监测布局。许多监测点仅有几个标准小区，只观测了单一背景下的土壤侵蚀量，其成果难以支撑对区域进行评价的要求。应进一步科学论证，开展顶层设计，确立一批具有代表性、科学性和可行性的监测点，通过监测点的改造和建设，使其布局更加科学合理。
目前各监测点的观测设施和设备十分简陋，有的甚至没有专业设备，难以开展水土流失观测，数据成果也很难规范上报。监测设施设备由于设计和建造标准不一，造成监测数据的标准和精度差异大，急需要建立质量技术标准和验证认证制度，统一准入条件。根据国务院建设方案的意见，应强化高新技术、先进装备与系统的应用，提高监测智能化和自动化水平，使之逐步适应全天候监测的要求; 同时，要加大监测人员操作技能技术培训，规范观测工作。
研究制订各级监测机构及监测站点的办公场地、测试场地、监测设施与设备、技术人员构成、专业组成和日常运行经费等标准，在全国范围内开展监测站点的规范化和标准化建设，各省可根据经济社会发展水平和能力，分步开展监测站点的达标建设。国家基本监测点应当具备开展观测所需要的场地、人员、经费和设施设备等条件，国家重要监测点的建设标准，应能满足国控区域( 水土流失重点预防区、重点治理区) 监测的需要。
根据水土保持法的规定和国务院建设方案的要求，将监测工作所需经费纳入各级财政预算重点保障，监测点的观测费用应纳入国家预算，由中央统一解决。根据建设方案意见，积极探索省以下监测机构和监测点垂直管理方式，更好地服务于地方政府的考核评价。
此外，全国第4 次土壤侵蚀普查中设立的3 万3900 多个野外调查抽样点，应建立长期标志，落实跟踪调查和管理制度。水土保持重点工程监测点，可根据工程需要开展周期性监测。生产建设项目设立的临时监测点，应加强技术指导，实现数据共享和公众服务。
4 水土保持监测信息化建设
根据国务院建设方案要求，生态环境监测数据要建立集成共享机制，实现有效集成和互联共享。水土保持监测数据应实行统一汇交制度，省级以上水行政主管部门应建立和完善水土保持监测质量管理制度，确保监测数据准确和规范，做好监测数据库及应用系统的运行、管理和维护工作，加强数据存储与管理。中央层面要进一步完善全国水土流失动态监测与公告系统、监测点数据上报系统等信息系统，做好信息系统运行维护、数据管理与数据更新、信息共享、服务与信息发布以及数据容灾备份等，加快建设监测数据共享与发布平台，为各级政府、行业和社会公众提供相关信息。根据国务院建设方案，国家将建设生态环境监测信息传输网络与大数据平台，开展大数据关联分析，更好地为生态环境保护决策、管理和行政执法提供服务。
根据国务院生态环境监测系统的要求，加快天地一体化的监测系统示范和推广，充分应用国产高分辨率遥感卫星( 高分1 号、高分2 号和高分3 号等系列卫星) ，开展大面积、高精度和可对比的跟踪监测。水利部水土保持监测中心作为国家重大科技专项-高分遥感应用的技术支撑单位，已连续开展了高分遥感在土壤侵蚀调查、水土保持治理和生产建设项目监测等方面的示范应用。
根据水利部水土保持信息化工作部署，正在开展高分在重点治理项目监测与管理、生产建设项目天地一体化监管等方面的全国性示范。积极探索无人机遥感监测，在特定区域( 如重点治理项目实施区) 、特定对象( 如生产建设项目和水土流失危害事件) 的快速巡查监测，探索对重点敏感区和危害预警区实施视频在线监测; 同时，加快应用系统开发研究，实现数据的智能化汇总、计算和分析，全面提高工作效率，以快速、准确的监测成果，为决策机关提供高效服务。
5 结论
水土保持监测网络是国家生态环境监测网络的重要组成部分，应实现水土流失及重点防治状况监测的全覆盖，要为管理部门的监督和政府决策服务，为水土保持目标责任考核、领导干部任期生态文明建设责任考核提供支撑。要根据国务院生态环境监测网络建设方案的要求，明确各级监测机构职责和事权，水土保持监测机构应实行参公或公益一类管理，依法保障监测工作经费。根据生态环境监测的新要求，建立全国性普查监测和重点区域动态监测等制度，完善技术标准。调整并完善全国监测点布局，升级改造监测设施设备，大力推进高分遥感和无人机等高新技术装备应用，监测点的运行经费应纳入国家财政预算。建立监测数据和成果共享机制，实现互联互通，充分利用大数据平台，开展深度开发与公共服务。
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