【法条释义四十七～四十九】水行政主管部门未依法履行职责、危险区进行活动、陡坡地进行开垦的法律责任规定...

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中华人民共和国水土保持法

1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过，中华人民共和国主席令第三十九号公布，自2011年3月1日起施行。

第六章法律责任

【释义】法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而受到的法律制裁。法律责任均由法律明确规定，并由法定机关依法追究。

按违法行为的性质，法律责任分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任三类。

行政法律责任（简称行政责任）是指公民、法人或其他组织实施违法行为但尚未构成犯罪、由行政机关依法追究的法律责任，主要包括行政处分、行政处罚。

民事法律责任（简称民事责任）是指公民、法人或其他组织违反民事法律规范而应承担的法律责任，主要包括违反合同的民事责任即违约责任、侵权的民事责任。

刑事法律责任（简称刑事责任）是指公民、法人或其他组织实施违法行为且构成犯罪、由司法机关依法追究的法律责任。违法行为具体应当承担哪种法律责任，应当根据违法行为的性质、特点、危害程度等多种因素确定。

新《水土保持法》对原《水土保持法》的“法律责任”作了全面修订，由原来的9 条增至12 条，其中新增7 条、修改5 条，主要体现在四个方面：

一是对新设定或修订的法律制度规定了法律责任，完善了水土保持法律责任体系；

二是增加了对违法行为的处罚种类，加大了处罚力度，体现了“过罚相当”的原则；

三是完善了法律责任的履行方式，加强了法律责任的可执行性和可操作性；

四是与有关法律相衔接，精简了有关刑事责任、治安管理处罚、民事责任、行政复议等方面的具体规定。

（本篇为47-49条）

第四十七条水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

【释义】本条是对水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的法律责任的规定。

一、依法行政是依法治国的重要内容。

建设法治国家，首先要求包括行政机关在内的一切行使国家公权力的机关必须依法行使法定职权、依法履行法定职责、依法进行社会管理、依法提供公共服务，违法行使职权或未依法履行法定职责必须承担法律责任。按照国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10 号），依法行政的基本要求是行政机关合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。行政机关违法或者不当行使职权，应当承担法律责任，实现权力和责任的统一。本条规定水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责应当承担的法律责任，突出体现了依法行政的精神和要求。

二、本条规定的是水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的违法行为。

本法第五条规定，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作；国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责；县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作；县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。第五十九条规定，县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，行使本法规定的水行政主管部门水土保持工作的职责。根据以上规定，依照本法行使监督管理权的部门，主要为县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，县级以上地方人民政府根据当地实际情况确定的负责水土保持工作的机构，以及县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门。这些部门、机构未依法履行法定职责的，均应当承担本条规定的法律责任。

依据本条规定，水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门未依法履行法定职责的违法行为具体包括：

1．不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的。

行政许可是水土保持管理的重要手段，对于预防和治理水土流失具有重要作用。本法内容中涉及了行政许可，如：

（1）第二十五条规定的水土保持方案审批；

（2）第四十一条规定的水土保持监测资质的审批。

水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门应当严格按照本法及《行政许可法》等相关法律、法规的规定，向符合条件的申请人作出行政许可决定或者办理批准文件，对不符合法定条件的单位一律不得作出行政许可决定或者办理批准文件。水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门对不符合法定条件的申请人作出行政许可决定或者办理批准文件、超越职权作出行政许可决定或者办理批准文件、对符合法定条件的申请人不予作出行政许可决定或者办理批准文件以及不在法定期限内作出行政许可决定或者办理批准文件的，均构成违法，应当承担本条规定的法律责任。

2．发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的。

查处违反《水土保持法》的行政违法行为，是水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门的法定职权和职责。水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门，应当通过各种行之有效的方式方法，积极主动地进行监督检查，发现违法行为要依法及时、有效查处。例如本法第二十九条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。发现违法行为而不予查处，应当作为而不作为，是失职、渎职行为，是对违法行为的放纵，严重损害水土保持工作和行政管理秩序，是一种违法行为，应当承担法律责任。

水土保持是一项社会性很强的工作，需要社会各界广泛参与，动员全社会的力量共同开展水土保持。本法第八条规定，任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。对于单位和个人举报的破坏水土资源、造成水土流失的行为，水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门应当依法及时调查、取证、核实，举报属实、确实存在违法行为的，应当依法及时有效查处。如果接到对违法行为举报不予查处的，也是失职、渎职行为，是一种违法行为，应当承担法律责任。

3.有其他未依照本法规定履行职责的行为的。

这是兜底性、总括性规定，即水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门，除以上两种违法行为外，凡有其他未依照本法规定履行职责的行为的，均应当承担法律责任。

未依照本法规定履行职责的行为可以是不作为，也可以是作为不到位或乱作为。这样规定，进一步完善和强化了水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门的法律责任，不仅有利于依法追究水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门违法行为的法律责任，而且有助于加强水行政主管部门或者其他依照本法行使监督管理权的部门依法行政的法治意识和素质，促进和提高依法行政的水平。

三、本条规定的法律责任是处分，承担法律责任的主体是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。

处分又称行政处分，是行政责任的一种，是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门对违法的国家工作人员依法给予的法律制裁。《公务员法》第五十六条规定，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种形式。实际操作中处分可分为三种情况：

（1）对违法行为较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、记大过处分；

（2）对违法行为较重，不宜继续担任现任职务的人员，给予降级、撤职处分；

（3）对严重违法失职的，给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由任免机关或者监察机关根据不同情况做出。

第四十八条违反本法规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款。

【释义】本条是对在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为是在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。

本法第十七条规定，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，不仅是水土流失易发的高危地区，而且也是水土流失治理的难点地区。在这些地区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，极易造成严重的水土流失，破坏生态环境，危害公共安全。因此本法明确予以禁止。只要行为人实施了本条规定的违法行为，就应当承担法律责任、接受法律制裁。

按照本法第十七条的规定，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。县级以上地方人民政府划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，不仅有利于水行政主管部门依法管理和查处在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，而且有利于公民、法人或其他组织依法自觉规范自己的行为，避免在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。但如县级以上地方人民政府尚未划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，行政管理相对人在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，仍然是一种违法行为，行政管理相对人仍然应当承担法律责任。而县级以上地方人民政府未依法及时划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，是未履行法定职责的不作为，也是违法行为，也应当承担相应的法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究。按照《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖；法律、行政法规另有规定的除外。本条县级以上地方人民政府水行政主管部门是指违法行为发生地的县级以上地方人民政府水行政主管部门。

三、本条规定的法律责任是行政处罚。行政处罚，是指行政机关依法对实施违法行为但尚未构成犯罪的行政管理相对人给予的行政制裁。《行政处罚法》规定行政处罚的种类包括：

（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

本条规定的行政处罚有以下三种：

1.责令停止违法行为。即由县级以上人民政府水行政主管部门责令违法行为人停止在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的违法行为。责令应当采用书面的形式，即由县级以上人民政府水行政主管部门向违法行为人送达责令停止违法行为的通知书，在特殊情况下也可以采用口头责令的形式（例如执法人员在实地巡查中发现违法行为时，可当场口头责令当事人立即停止违法行为）。按照依法行政“程序正当”的要求，县级以上人民政府水行政主管部门应当尽可能采用书面责令的方式，一方面作为执法部门查处违法行为的材料，另一方面作为行政复议、行政诉讼的证据。

2.没收违法所得。违法所得，是指公民、法人或其他组织从事违法行为或未履行法定义务而获得的财物。没收违法所得，是指行政机关依法将违法行为人因违法行为所获得的财物强制无偿收归国有的一种行政处罚。在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，往往是为了谋取非法经济利益。对于这种违法活动，应当没收违法所得，以示惩戒，杜绝违法行为人继续从事活动的利益动机，同时也警示其他可能效仿该违法行为的单位和个人。“没收违法所得”针对的是从事违法活动且已取得经济利益的违法行为人，如果违法行为人实施了违法行为但未获得经济利益的，则不适用该处罚。

3.罚款。罚款是指行政处罚机关依法强制违法行为人当场或在一定期限内缴纳一定数额货币的处罚行为。罚款是一种财产罚。在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，既有单位（例如企业或其他组织）也有个人。对于不同的违法行为人，应当适用不同的罚款幅度。依据“过罚相适应”的法治原则，罚款额度应当与违法行为的情节、危害等因素相适应，避免畸轻畸重、显失公正。本条规定，对个人处一千元以上一万元以下的罚款，对单位处二万元以上二十万元以下的罚款。对于具体的违法行为人处以的罚款数额，不仅要考虑违法行为的性质、情节、危害等因素，也要考虑到当地的经济社会发展水平。由于各地经济社会发展水平不均，因此本条规定了一个罚款幅度，具体罚款数额由处罚机关根据违法行为的具体情形和当地经济社会发展水平依法决定。

第四十九条违反本法规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施；按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。

【释义】本条是对在禁止开垦的陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的法律责任的规定。

一、本条规定的违法行为包括两种：

1.在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物。

本法第二十条规定，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。根据长期观测坡度与水土流失关系得出的结论，在我国不同的水土流失类型区，在土壤、雨量、植被覆盖以及种植管理等相同条件下，水土流失量随坡度的增加而增加，特别是坡度达到二十五度时，水土流失量明显加剧。因此，本法明确禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。由于各地自然地理条件差异较大，本法第二十条规定省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。此处所指的禁止开垦坡度即为各省、自治区、直辖市规定的禁止开垦坡度，没有规定小于二十五度禁止开垦坡度的则以二十五度为准。在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，就是违法行为，应当承担法律责任。

2.在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发。

本法第十八条规定，禁止开垦、开发植物保护带。植物保护带对于保护水土资源、维护生态安全具有重要作用。开垦、开发植物保护带造成严重的水土流失，治理、修复的难度极大，甚至造成生态环境不可逆转的恶化。因此本法禁止开垦、开发植物保护带。在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发，就是违法行为，应当承担法律责任。

二、本条规定的法律责任由县级以上地方人民政府水行政主管部门依法追究。

三、本条规定的行政责任包括：

1.责令停止违法行为。即由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人停止在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的违法行为。

2.采取退耕、恢复植被等补救措施。由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令违法行为人采取退耕、恢复植被等补救措施。

3.罚款。按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。

本条规定的罚款的数额，是按照开垦或者开发面积来计算。县级以上地方人民政府水行政主管部门应当准确核算开垦或者开发面积，作为决定罚款数额的依据。本条规定“可以”处以罚款，即授予县级以上地方人民政府水行政主管部门行政处罚自由裁量权。县级以上地方人民政府水行政主管部门根据违法行为的性质、情节、危害等多种因素，可以对违法行为人处以罚款，也可以不处以罚款。如违法行为人积极采取了退耕、恢复植被等补救措施，且恢复效果良好的，县级以上地方人民政府水行政主管部门就可以不处或少处罚款。