清华大学公共管理学院教授、博导、政府研究所所长于安
２０１４年中国共产党十八届四中全会做出关于推进依法治国的政治决议，把中国的法治探索推进到一个新的历史起点上。且不说近代史上清末和民国时期的经历，仅仅是１９４９年以后，对于法治的态度、立场和实践已经度过了跌宕起伏的四个时期，即引入苏联法律观念和制度模式，从1957年起到“文革”结束二十多年间“法律虚无主义”的第一时期，改革开放初期追求“健全法制”的第二时期，１９９７年中共“十五大”提出“依法治国”的第三时期，以及去年中共十八届三中全会开始的“法治中国”的第四时期。法治中国的重要历史标记，是把法治置于特色社会主义和国家治理体系和治理能力现代化框架之下，从而开始了一个以国家治理建设为主要内容的法治探索期，一个面向治理实际追求治理有效性的法治时代。为实现有效的法律治理，我们必须根据对法治的新认识和确立的新目标，从国家治理转向法治的现实问题出发，提出和解决法律治理所必需的制度建设议题，推动法治的发展。
法治不是徒具理性治理的政治美德，更在于对现实利益格局和行事方式的改变。实行法治不可避免地会面对障碍甚至抵抗，否则就是低估了法治的变革力量，或者低估了人们保护既得利益的能力。推行法治的难度，不要说改变权利主体和权利结构这样的重大问题，仅仅是照章办事这样的最低制度化要求或者信息公开这样的知情权的引入，都会触动很多人的不当利益并形成巨大的阻力。一事一议至上、上级指示至上、行政权力至上是目前排斥法治作用的突出表现。
“一事一议至上”是横向抵制法治的机制。坚持“一事一议”是指本来可以各司其职照章办事的事务也要逐一个别决策或者“开会研究决定”，以保持在所有个案事务中的领导人决策作用和权威。虽然这也可以善意地描述为事必躬亲的“勤政”行为，但事实上却是抵制行为制度化乃至法治的作法，因为它可以使制度化所要消除的决策弊端无法实现。决策人员坚持“一事一议”足以包藏个人自利目的的，甚至借此以权谋私索贿受贿。他们认为如果公职人员依法各司其职，领导人的决策权威就无从体现，也不能得到行使支配权力的各种利益和心理快感，即使这种方式可能造成更多的不公平和行政资源的极大浪费。
“上级指示至上”是纵向抵制法治的机制。它是利用高度集中的层级制度抵制法治的又一方式，也是脱离法治的一种行政机制。为了免除了自己的责任，对于可以照章办理的事项，也尽可能地向上级请示一切按照上级办事虽然表面上顾及了行政统一，但也为推诿职责放任荒唐决策并摆脱责任提供了理由。在应当提出意见的场合，也有人尽量曲意迎合领导的意见我国《公务员法》第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”所以履行职责时放弃原则，是违反公务员法律义务的。
一个过度集中的决策体制和干部管理体制，赋予上级以真理化身的权威和地位，必然在观念上和行事上推崇权力蔑视理性规则，这就是我们遇到所有问题都归于“体制”的一个原因。凡是夸大体制作用的，都不可能给予法治以空间，也不可能尊重基于法治的正确主张和认识。这种完全基于科层制的机制，本来适用于执行部门。如果无限制地广泛用于公共部门，将构成实行法治的重大障碍。
“行政权力至上”是指行政机关实现公共政策中对强制权力的作用和公共利益的扩大缺乏节制失于界限，对公共政策实现过程中社会成员和当事人的权益缺乏应有尊重和合理补偿。一个突出的现实表现，是在城镇化过程中对农民进城的单方面安排措施，即所谓政府强制“进城”“上楼”。政府推动的城镇化成为实现经济增长和社会再造的单方面国家措施，但是极少提及这一过程也应当是一个农民自主选择生活方式的机会和权利，可以是当事人获得和实现迁徙权的选择过程，似乎农民幸福的判断和追求可以完全由政府替代。夸大行政力量在经济和社会发展中积极作用和父爱情怀，不是一个良法意义的法治模式。
克服上述离开法治的“至上”，降低干部和公民摆脱对权力的盲从和礼拜，逐步建立起对法律理性和客观规律的敬畏是至关重要的。
来源：人民论坛网
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