夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。商周二代已出现“里正”、“族尹”等官名。这一时期的乡里制度，在区划上为“六乡六遂”。乡设于“国”即西周国都地区，遂设于“野”即国都以外的地区。国中“五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾”，野中“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”。六乡分别设置比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职，六遂则设有邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等职。西周还初步确立了什伍之法：“五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联。使之相保相受，刑罚庆赏相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”当时，乡、党、邻、里是四种最基本的组织形式，其中乡这一级也成了两千多年来经常沿用的行政区划形式。西周时期的乡的层级高于州县的行政建制，遂的层级亦高于州县，从治域范围和所处层级看，其时的遂更相当于后世州县之下的乡。
春秋时期，出现了新的聚落形式——邑，乡、党、邻、里。战国时期，各诸侯国先后出现了县和郡，乡里组织趋于简化，乡的层级则沉至县下，成为基层组织。这一时期还出现了“亭”，有“亭父”一职。齐国“制鄙三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。五属，故立五大夫，各使治一属焉；立五正，各使听一属焉。”可见，此时县下有乡、乡下有里已成定制，乡里成为基层行政组织，乡里制度已是范型初具。
秦汉时期实行郡县制，朝廷命官至郡县而止，其乡里制度则逐步成熟。秦于郡下设县，县下置乡、亭、里为基层政权组织。
西汉在全国范围内建立了乡、亭、里三级组织，“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”两汉在里以下又设什伍组织，里有里魁，掌一百户，什和伍各设什长、伍长，并分别主十家、五家，各司其职。汉代乡治，乡官依其所执掌的乡里事务的不同性质分属于不同的行政系统，如有秩属郡，啬夫属县，游徼属都尉，乡有乡佐辅之。
魏晋和南朝主要是沿袭汉制，实行乡、亭、里制。北朝实行邻、闾、党三长制或者里、党两长制。乡的辖户则明显减少地位下降。魏晋南北朝时期首次出现了“村”的名称。由于战乱频仍、社会动荡不安，不少百姓背井离乡，聚集开发新的地方，形成了有别于原来的“里”的村落。村坞开始逐渐取代里伍，成为乡治的基本组织形式，它们是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的，其内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。这一时期，乡村治理依户口厘定乡官职数。如晋制规定千户以上置史、佐、正三人，千户以下置治书史一人。其在官职的选任上也一直是道德型和知识性的，乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩。
隋初乡村治理制度是族、闾、保三级制。后来隋文帝又下诏“五百家为乡，正一人；百里为里，长一人”。这样，族、闾、保三级制又被改为乡、里两级制，乡制得以恢复，但是乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少，乡官权力也在逐步弱化，开皇十年因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”而废除乡正理词讼的职责。
唐代实行的是乡、里、村三级制。以里正为主、村正为其辅贰，是唐前期县以下乡村基层行政管理体制的主要特征，乡的功能则进一步被弱化，甚至一度是有职而无官。而里和村的作用则凸现出来，成为乡里组织的重要层次，保和保长的设置及其职能亦得以明确保留。特别是村，在中国历史上正式作为一级基层管理组织而出现。“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”村的设置范围是“在田野者为村”，村为城市之外的聚落之处，无家户数的限制。据唐代法律，村正长员额的设置一般依村之大小有所变动，主要可分为三种情形：第一，“其村居如［不］满十家，隶入大村，不得别置村正”，即不满十家的小聚落虽然名为村，但不另设村正长，在村长官的设立上要归入其他村；第二，满十家而不满百家置村正一人；第三，“其村满百家增置一人”，即超过百户的村设置两名村正。唐代里正职责较大，负责管理整个乡的事务，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，成为乡里组织的实际领导者。唐中期里正这样的“显职”至此也已有了为人所役使的苗头了。唐代法律，村正、坊正主要是“掌坊门管钥”和“督察奸非”，有权助捕、纠告、治盗、捕亡等，主要在于维持村内社会治安、进行基层管理。至于其人选，则由县司选取“勋官六品以下白丁清平强干者充”，“并免其课役”。唐朝对城邑之外纷繁杂乱的各种聚落形态，进行全面规范和整顿，不仅从名称上统一为村，而且从法律上实施统一管理，职责完备。村制度的推行，是对郊野聚落自魏晋以来三百年间离乱局面的一次大整合，是国家力量向基层社会进一步渗透的有力举措。
五代十国沿袭隋唐，大多数时候实行乡、里、村制，少数时期实行乡、团、里制。村一级基本得以保存，并出现了新的乡里组织形式—团。“周显德五年，诏诸道州府，令团并乡村。大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之，民田之有耗登者，三大户均之。”
北宋初期县以下为乡，仍实行乡里制，“诸乡置里正，主赋役。州县郭内旧置坊正，主科税。”乡村置里，里下为户，“里正、户长掌课输，乡书手隶里正”。太祖开宝七年（公元974年），诏令“废乡，分为管，置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼”。唐朝的乡为五百户，里为百户，而宋初的乡、里规模均大于此。
中国古代乡村治理的第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治。
宋神宗熙宁年间，王安石厉行变法，实行保甲制度。规定，“十家为一保，选主户有干力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之，内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁”。在全国推行保甲法后，在保、大保、都保中分别设保长、大保长、都保长和副保正，凡差县差役，政府科敷，县官杂使，监司迎送，皆责办于都保之中。其具体做法是：一都之中选出材勇、物力最高的二人，分别担任都保正和副保正，负责“盗贼、烟火之事”。大保长一年一替，保正、小保长两年一替。每一大保夜间轮流派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕，同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。北宋还出现了乡约和社仓的创建，北宋神宗熙宁九年（公元1076年）陕西蓝田吕氏兄弟创立了具有浓厚自治色彩的“吕氏乡约”；二是出现了较具规模的社仓，并以保甲法进行管理。
保甲制使乡里制度真正地转变为了职役制。乡一级不再具有一级行政组织的职能，乡里之长由领取薪俸的乡官转向具有强制性徭役的职役，沦为为人所役的差人。乡举里选的传统消亡，而由县令直接定夺。
南宋时期，保甲制度在调整中继续推行，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正副主管原来耆长的职责，大保长主管原来户长的职责。每一都保下设若干保，保以下设甲，每家为一甲，甲头常常用以催税。
元代出现了都图制。“改乡为都，改里为图，自之始”。这种都图制是对宋代乡都保制的因袭。元代有里，有村，有坊，有保，都根据本地的风俗习惯称呼。还颁布了劝农立社法令，在农村成立了内容严密的村社组织，设置社长以劝导乡里，助成风俗。规定：“县邑所属村庄，凡五十家立一社，择高年晓事者一人为之长。增至百家者，别设长一员。不及五十家者，与近村合为一社。地远人稀，不能相合，各自为社者，听其合为社者，仍择数村之中，立社长官司长以教督农民为事。”元代还设置村社之约，以处罚之法来进行管理，并办有社学，对乡村子弟进行教育。
明代北方的乡村制度有着金元的乡里制和社制色彩，而南方则深受宋代都保制的影响。据有关方志记载，多半是乡都图、乡都里三级，也有的地方是乡保村里、乡保区图四级。”计有乡、里、都、图、保、村、区、社、甲等。初期的里甲制和中后期的保甲制。“洪武十四年诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首总为一图。”里、甲组织设有里长、甲首，负责调查田粮丁数，编造赋役册籍，催办钱粮，并有“勾摄公事”之责。里长、甲首则是国家最低级的半官职人员。但里长地位每况愈下，整天忙于各种差役难以脱身，以致后来无人愿意充任之。针对乡官充役而导致的世风日下的现状，洪武年间重倡老人制，在里中设立老人，选甲中年过五十者充任，负责教化乡民、解决乡里纠纷。洪武四年设粮长制，“推粮多者为之，岁收秋粮，自令出纳。”到了明代中后期，里甲制开始走向衰落，取而代之的是保甲制。由于老人制的失败，在这一时期还出现了乡约与保甲相结合的情况，每约百家可选保正一人。
清代的乡村治理制度基本因袭前朝，顺治元年继续实行前明的保甲、总甲制。但在四年之后，又变更为里甲制。仍然以一百十户为一里，推选丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。从雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代。规定了对保甲组织中保正、甲长、牌头的赏罚措施，对保甲编制给以灵活政策，规定“村庄虽小，即如数家亦可编为一甲”，“如村落畸零，户不及数者，即就其少数编之”。乡、保一级的职役应为：“士民公举诚实识字及有身家者，报官点充”。雍正五年（公元1727年），规定“其保正甲长，免其本身差徭”，“其保正甲长，绅袊免充”。清代保甲组织一是征收赋役钱粮，承办差务，包括各项杂差杂役，如修筑河堤、拉运粮草等；二是协助办理地方司法事务，包括查造户口，参与民间词讼，整顿社会治安等；三是办理各种社会福利事务，如救灾贩济等。
进入20世纪之后，清王朝被迫于宣统五年实行新政，传统的乡里制度、保甲制度被乡镇地方自治所取代。
民国成立之初，废弃了保甲制度。北方不少省份则保留了“闾、邻制”。南京国民政府成立后，在《县组织法》中规定区以下每百户为乡（镇），乡镇以下每25户为闾，闾以下每5户为邻。1931年6月划定江西
阎锡山在山西提倡村本政治，以编村为施政单位，认为“村治是政治的起点”，从而在山西推行县区制：“积户成闾，积闾成村，积村成区，区统于县。上下贯注，如身使臂，臂使指，一县之治，以此为基础。”“一家的事，一家处理，一村的事，一村处理，我们的大权，我们自用。”
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