【行政审判实务问题解答】行政垄断行为是否可诉？

行政垄断行为是否可诉？

公平竞争权是市场主体依法享有的在公平环境中竞争，以实现其经济利益的权利。行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，又称行政垄断。我国《反垄断法》第五章第三十二条至第三十七条共六个条款对滥用行政权力排除、限制竞争的行为作了规定。主要包括以下六种：

1．指定交易行为。即行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

2．限制商品流通。即行政机关滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通。主要表现是：(1）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格。这种行为使得外地商品在当地的流通中增加了额外的成本，处于不利的竞争地位，从而排除限制了公平竞争。(2）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场。这种行为实际上给予外地商品歧视性待遇，使得外地商品难以进入当地市场。(3）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场。根据《行政许可法》的规定，地方权力机关和行政机关依法有设定行政许可的权力，无论采取何种方式设定的行政许可，都不允许专门针对外地商品，限制外地商品进入本地市场。(4）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出。(5）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

3．排斥或者限制招标投标。即行政机关滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。根据《招标投标法》的规定，依法必须进行招标的项目，其招标或者投标活动不受地区或者部门的限制。行政机关不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的经营者参加投标，也不得以任何方式非法干涉招标投标活动。

4．排斥或者限制投资或者设立分支机构。即行政机关滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。在大多数情况下，行政机关会采取措施吸引投资。但在特定情况下，有些稀有资源、对地方经济影响较大的项目等，行政机关可能排斥外地经营者在本地投资。

5．强制经营者从事垄断行为。即行政机关滥用行政权力，强制经营者从事《反垄断法》中规定的垄断行为。具体是指强令经营者达成固定价格、划分市场、限制数量等垄断协议，或者强令具有市场支配地位的经营者从事高卖低买，歧视待遇等属于滥用市场支配地位的行为。其中'强制'既包括发布行政规章的方式，也包括直接发布行政命令的方式，强制经营者从事垄断行为。

6．制定相关排除、限制规定。即行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。实践中，行政机关经常采用制定政府规章或者其他规范性文件的方式排除限制竞争，作为实施的'法定依据'，必须加以规范。

2014年修改的《行政诉讼法》在第十二条'受案范围'的规定中新增加了'认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争'的内容，明确了行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，损害相对人合法权益的行为具有可诉性。2015年10月22日，最高人民法院发布了2015年度十大经济行政典型案例，其中第一个案例'南京发尔士新能源有限公司诉南京市江宁区人民政府行政决定案'和第三个案例'丹阳市珥陵镇鸿润超市诉丹阳市市场监督管理局行政登记案'都是涉及行政垄断的典型案件。应当注意的是，本项规定对侵权行政行为作了限定，规定'滥用行政权力'侵犯公平竞争权属于行政诉讼受案范围。所谓'滥用行政权力'，主要是指行政机关行使行政职权过程中违背立法目的、考虑不应当考虑的因素、未考虑应当考虑的因素、反复无常、违反比例原则等，侵犯当事人的合法权益的行政行为。①但是，反垄断法规定的六种排除、限制竞争的行为，除了上文中具有可诉性的，针对特定人、特定事项作出的影响相对人合法权益的行政行为，也有行政诉讼法明确排除出受案范围的具有普遍约束力的决定、命令，即行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件，应当通过反垄断法规定的内部监督程序加以解决。同时，2014年修改后的《行政诉讼法》实施后，对于规章以下规范性文件，已经明确纳人行政诉讼的附带审查范围。如果行政机关制定含有排除、限制竞争内容的规定，针对的是不特定对象和不特定事项，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关滥用权力排除或者限制竞争的行政行为提起诉讼。如果认为该行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

不过，需要注意的一点是，用行政权力制定含有地区封锁内容的规定，属于可诉的行政行为还是不可诉的规范性文件，并不是依据行政行为的外在形式来判断。如果行政机关制定含有排除、限制竞争内容的规定，针对的是特定对象和特定事项，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益的，应当属于可诉的行政行为。

（撰写人：苏美夏）