听错了吧？行政诉讼中原告没有举证责任？行政诉讼举证责任分配和证明标准的如何把握
编者按：经常听到半吊子说行政诉讼中原告没有举证责任，这是不对的。请看 下面的举证责任分配就知道了。所谓举证责任，在一般意义上包括两方面含义，即行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任，前者是指当事人对于诉讼中所主张的案件事实，应当提供证据加以证明的责任，包括主观的举证责任、推进责任、主张责任；后者包括客观的举证责任、说服责任，即在诉讼结束之时，如果案件事实仍处于真伪不明的状态，应当由该当事人承担败诉或不利的诉讼后果的责任。我国的行政诉讼关于举证责任的法律规定还是比较完善的，行政诉讼证据方面的制度主要是由《行政诉讼法》《行诉解释》《证据规定》等法律或司法解释组成的。一般行政诉讼举证责任分配规则明确了原被告双方的举证责任，根据《行政诉讼法》第三十四条第一款的规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”行政主体不作为也是行政主体做出的行政行为的一种，这是一种特殊表现形式的行政行为，是一种消极的行政行为。在起诉被告不作为的行政诉讼中，各方当事人举证责任的分配按照法律规定如下：第一，原告负举证责任的范围。首先，原告要证明不作为行为所造成的损害与被告的不作为行为之间存在着法律上的利害关系的事实根据。其次，原告一方当事人应该证明原告一方曾向被告提出了申请的事实。但是，除非属于根据《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，有下列情形之一的，可以免除原告相应的举证责任：一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因正当理由不能提供证据的。第二，被告负举证责任的范围。首先，对原告起诉已超过法定期限负举证责任。原因主要在于：一是因为一个完整的具体行政行为应当包括诉讼权利或有效起诉期限的告知情况，因为它是行政机关应该履行的主要法定义务。二是因为起诉期限存在的复杂性、多样性。其次，对不作为行为的合法性负举证责任。这主要是符合行政诉讼被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任的一般原理的体现。这主要也是因为行政不作为其实也是行政机关所作出的一种消极的具体行政行为，被告如果不能提供相应的事实证据和法律依据来证明其不作为行为的合法性，则会当然地承担败诉的法律后果。这里说的行政赔偿、补偿诉讼其实是行政法上的一种侵权诉讼。侵权诉讼就要对损害事实和侵权行为与损害事实之间的因果关系提供相应的证据加以证明。第一，原告应当对被诉行政机关的行政行为所造成的相应损害事实提供相对应的证据加以举证证明。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款和《证据规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，行政诉讼中的原告应当对其被诉的具体行政行为所造成的主要损害的事实提供相应的证据。第二，行政诉讼中的被告在行政赔偿案件中应承担的举证证明的责任。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条就有相关的具体的规定：'原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。'因此，被告应当就其主张等问题承担举证责任。被告的证明责任于《行政诉讼法》第三十四条进行了明确规定，因此在行政诉讼中，通常情况下，应该由被告一方对其所作出的行政行为是否合法承担举证责任，当然这包括具体行政行为事实本身和它作出所依据的规范性文件这两方面。于是原告提出其主张，由被告承担举证责任，这就是行政诉讼举证责任分配的一般原则。但并不能认为行政诉讼就当然地免除了原告一方的举证责任。我国审判实务活动以及社会大众的普遍意识，却常常陷入上述所提到的原告一方不承担主张责任、推进责任的误区。陷入上述误区的人，常常就是因为对举证责任的理解产生了偏差。《行政诉讼法》第三十八条和《证据规定》第四条、第五条就对行政诉讼中的原告一方的举证责任进行了明确的规定，它同时也明确了行政诉讼中原告一方对提起行政诉讼以及在行政不作为诉讼、行政赔偿诉讼中所应该承担的提供证据证明的责任。同时原告应当对诉讼过程中被告所提出的证据进行相应的举证反驳，以获得胜诉，原告一方举出相应的证据支持自己一方的诉请，提供充分证据证明己方观点不仅关系到原告一方自身的利益，也影响行政诉讼的效率。从我国的审判实践活动情况来看，《证据规定》对原告的证明责任规定较为原则，有时不能适应行政诉讼案件的多样化发展趋势以及行政主体履行行政管理职能方式变化的现实情况，同时也造成了审判实务过程中举证责任分配方面的混乱。因此在'行政诉讼被告负举证责任'一般原则下，这里也有相当的必要对行政诉讼中原告一方的证明责任进行梳理。大致归为如下几个方面：(1）原告一方当事人起诉要符合法定的起诉条件，我国《证据规定》第四条第一款明确规定：'公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。'当然这种提供证据材料进行证明的证明责任与客观性的举证责任不同，属于“初步证明责任”，其主要目的与价值在于证明行政行为的存在，和行政机关的行政行为与诉讼提起人存在利害关系等，以及原告的诉讼主体地位。我们之所以要明确原告一方的这种证明责任，主要是因为要保障行政诉讼的效率，维护行政诉讼秩序，防止相对人滥用诉讼权利。在举证责任的分配上就是要求其责任的分担要合理合法，应给予原告一定的证明责任，来维护原告方的利益，这样也给予其相应的诉讼权利，可以使原告一方在各种救济途径和方式中作出适合自己的选择，让自己的利益最大化。同时也给予了其相应的诉讼权利，可以保障诉讼权利的正当行使，同时避免行政机关把大量的资源放在应诉的举证责任上。(2）原告一方对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳性证据的推进责任。在司法审判实践活动中，大多数的行政机关为确保不败诉，一般情况下都不会把不利于自己、对其认定事实起相反证明效力的证据部分或全部地提交给人民法院，而且行政机关所作出的具体行政行为一般都具有一定证据加以支持，因此很多案件从表面上看，涉诉行政行为所认定的事实清楚、证据充分、程序合法，而实践中有些行政相对人可能会片面地理解'行政诉讼案件由被告负举证责任'原则的内容，导致在行政诉讼中因消极举证而败诉。所以法院也要加大力度来引导原告，提示原告一方对被诉具体行政行为的合法性承担提供反驳证据的推进责任。诉讼中，原告一方承担的是一种推进责任，被告一方当事人承担的是一种说服责任。被告不能提供证明其具体行政行为的合法性的证据就得承担败诉的风险。我们可进一步发挥司法解释的作用，将举证责任划分为推进责任和说服责任，明确原告一方应当对其主张承担推进责任，被告根据我国行政诉讼的举证责任的一般原则规定对被诉行政行为合法性承担说服责任。同时，对于某些特殊的情况，特定事实，如果根据举证责任分配的一般规则无法明确诉讼双方的举证责任的归属时，法官就可以综合案件的具体情况，由有举证能力的一方或有明显优势的一方承担证明责任。在司法实践中，由于第三人在行政诉讼中有不同倾向性意见，如果不考虑诉讼第三人的区别和举证责任的适用，显然不合理。具体体现如下：如果第三人举证是对原告有利的，我们就应该按照原告的举证责任范围和原则来认定；如果第三人举证是对被告有利的，则对其所举证据的认定就应该参照对被告举证的认定规则。面对于第三类事实关系第三人，因为其在行政诉讼中的作用与证人的地位是相似的。参与行政诉讼的目的是证明与行政诉讼案件事实密切相关的既成事实。所以，当该既成事实的成立对被告行政行为违法有利时，就应该适用原告举证认定的相关规则，而当该事实的成立对证明被诉行政机关作出的行政行为合法有利时，则就应该适用于被告举证认定的相关规则。行政诉讼证明标准是指按照《行政诉讼法》的相关规定，无论是行政机关还是行政相对人，只要是承担举证证明责任的人提供证据对案件事实进行证明，所需要达到的证明程度的问题。它是人民法院审查行政案件的客观事实。我国在司法实践活动中采取的是'案件事实清楚，证据确实充分'的标准，行政诉讼案件的审理，无论我们怎样追求事实之真，它都是一个我们希望的以法律之真趋近于客观事实之真的过程，法官在具体的行政诉讼案件审理中应该多方面地考察案件的性质、对双方当事人权益的影响，行政行为的类型等因素来具体确定认定案件事实的证明标准。具体到行政诉讼的证明标准，因行政诉讼的特殊性质和行政诉讼类型的不同，其与刑事诉讼、民事诉讼证明标准存在着极大的不同，行政诉讼旨在解决行使国家公共权力的行政机关和行政相对人之间的矛盾冲突。同时行政诉讼案件类型的多样性，决定了行政诉讼证明标准并不应该是一个统一适用的标准，而是根据行政行为的种类、行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素具体考量的多元化证明标准。我国的行政诉讼由民事诉讼引申而来。行政诉讼案件的证明标准应当介于刑事诉讼和民事诉讼之间。行政诉讼案件要求具备实质性证据，证明标准达到清楚的、准确的、真实的、令人信服的标准。在我国，通常认为，一般类型的行政诉讼案件都适用高度盖然性这种证据证明标准。这是因为在此类案件中，行政行为对相对人权利的影响程度在民事、刑事案件之间。因此，我们应适用介于二者程度之间的证明标准。高度盖然性标准是指在行政诉讼中，法官采用证明效力具有明显优势的一方行政诉讼当事人提供的证据，并据以认定案件事实的行政诉讼证据证明标准。一般认为，行政诉讼中高度盖然性标准应符合以下两个方面的要求：第一，在行政诉讼中的当事人双方提供的证据相比较来看，一方行政诉讼当事人提供的证据具有比另一方当事人明显的证据证明优势。也就是说在一般行政案件中，被告一方提供证据的证明力往往要明显大于原告方一方当事人。所以，这里所讲的'明显优势'是一个可以量化的标准，需要法官在审理案件的时候，依据法律的规定，把行政诉讼当事人提供的证据按照证明力的大小、案件的性质、对双方当事人利益的影响大小等因素进行综合的比较分析。第二，这里所讲的这种'优势'必须使法官在内心达到确信明显优势方所主张的案件事实确实存在的程度。在我国，现行刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法这三大诉讼法没有对证明标准作出明确的规定，只是要求'案件事实清楚，证据确实充分'，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼都做了如此规定。“客观事实”的证据证明标准是一种近乎完善的证据证明标准，作为我国司法活动追求的理想目标这是无可非议的，要求每名法官在法律适用中尽量接近客观真实，但以'客观真实'作为一种证明标准是不切实际的，是审判活动难以达到的，这一证明标准也不符合诉讼本身的规律。首先，在行政诉讼中要认识的事实是过去的事实，时间不能倒流，不能时时把法律事实回归到客观事实，想要完全认识案件事实真相，这是不可能的。其次，在行政诉讼中，对事实的认识还要受到各种主观因素的影响，这当然包括当事人举证能力、法官认识水平，在同样的客观现象面前，由于主观因素不同，导致对客观反映的不同即把法律事实还原到客观事实的程度就不同。最后，行政诉讼活动除要追求实体公正外，还要兼顾行政诉讼效率和效益等方面，案件裁判者不可能为了追求案件真实而无休止地耗费大量的时间和精力，因此，要达到绝对客观真实是不现实的，同时司法实践也表明不同法院或者法官在理解证据是否充分时，没有形成统一标准，导致了一定程度上判断标准的不统一和不确定。对于'非法证据'的含义，一般有狭义和广义之分。狭义的非法证据是指通过非法的途径和手段取得的证据；广义的非法证据是指不符合法定来源和形式的或者违反诉讼程序取得的证据资料。《证据规定》第五十七条规定：'下列证据材料不能作为定案依据：（一）违反法定程序收集的证据材料；（二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人法权益的证据材料；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据料；（四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；（五）在中华人民和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；（六）当事人无正当理由拒不提供原件。原物，又无他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品：（七）被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；（八）不能正确表达意志的证人提供的证言；（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料。'《证据规定》第五十八条规定：'以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据'，上述规定已经对行政诉讼中不能作为定案的证据进行了全面详尽的规定，从有利于规范行政诉讼程序过程当中的取得证据的行为，维护实体正义。综上所述，我国行政诉讼举证责任的分配规则考虑了多方面因素并且结合了我国现实国情。现今，我国所建立起的举证责任分配原则不单单是为了更好地平衡行政诉讼中的原告和被告的关系，也意味着让被告一方当事人对行政行为合法性承担举证责任。现在，我国所建立的行政诉讼上的举证责任分配规则不是像一些学者认为的一味采用行政诉讼中的'被告承担举证责任'的证明责任倒置规则。恰恰相反，它正是'谁主张，谁举证'的行政诉讼举证责任的一般规则的体现，因为，此时，行政诉讼上的被告一方的举证责任恰恰是一种积极的证明责任。同时，之所以要科学设定被告一方当事人即行政机关的举证期限，不断地完善被告补证规则，这就不单单关系到行政诉讼的目的的实现，同时它也是实现我国行政诉讼程序公正公平与高效和保障司法审判的公正与效率的重要举措。
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