11月29日，国家发改委发布了《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》《企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲（征求意见稿）》和《关于投资项目可行性研究报告编制大纲的说明》。征求意见稿对项目可行性研究报告提出什么新的要求呢，笔者对征求意见稿做些解读，供行业朋友们参考。
1、分类管理
这次征求意见稿明确提出，项目可行性研究报告分为政府投资项目和企业投资项目两类，并且就政府投资项目和企业投资项目可行性研究报告的编制通用大纲分别提出征求意见稿，同时对项目可行性研究报告编制大纲作了说明。
所以在项目可行性研究报告编制之前，要明确是政府投资项目还是企业投资项目，根据不同的投资主体进行项目可行性研究报告的编制工作。
政府投资项目要根据经济社会发展需要和财政可负担性，合理确定建设标准、建设内容、投资规模等，规避可能产生的地方政府隐性债务；
企业投资项目可行性研究应聚焦企业自主投资决策所关注的投资收益、市场风险规避等内容，提高投资决策的科学性和精准性。
不同的投资主体，项目可行性研究报告编制关注的侧重的也不同，要根据项目投资主体，并结合实际情况进行可行性研究报告的编制工作。
2、项目可行性研究报告的核心内容
征求意见稿中对项目可行性研究报告的核心内容提出了“三大目标、七个维度”的要求。即项目可行性研究报告要围绕以下几点要求进行：
1）项目建设的必要性、方案可行性及风险可控性三大目标开展系统、专业、深入论证。
2）项目论证时，需要重点把我七个维度，其中：
（1）项目建设必要性应从需求可靠性维度研究得出结论；
（2）项目方案可行性应从要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响持续性等五个维度进行研究论证；
（3）项目风险可控性应通过各类风险管控方案维度研究得出结论。
3、投资项目可行性研究报告的主要内容和编制要求的说明
征求意见稿对投资项目可行性研究的主要内容和编制要求进行了说明，笔者对其中的一些重要内容进行解读。
3.1项目概况的编写说明
在征求意见稿中，项目概况是可行性研究报告的第一项内容，政府投资项目的“项目概况”编制内容包括“项目概况、项目单位、编制依据”，而企业投资项目第一项内容为“项目及企业概况”，内容包括“项目名称、企业概况”。
拟建项目和项目单位基本情况是投资决策机构掌握项目全貌、决定是否批准建设的前提和基础，在投资项目可行性研究报告的编写中具有重要地位。其中“项目概况”是对拟建项目的建设地点、建设内容、建设规模、主要产出和主要技术经济指标等内容的阐述，“项目单位概况”是对既有项目法人或新设项目法人的基本信息的阐述，“编制依据”主要说明拟建项目取得相关前置性审批要件和专题研究成果等情况。值得注意的是，就政府投资项目中的资本金注入项目，还需简述项目公司基本信息、投资人（或者股东）构成及政府出资人代表等情况。
3.2项目建设必要性和产出方案的编写说明
征求意见稿中政府投资项目的第二章节是“项目建设背景和必要性”，内容包括“项目建设背景、规划政策符合性”，强调的是建设项目是否符合地方或区域发展规划和产业政策；第三章是“需求分析与项目任务”，内容包括“项目需求分析、建设内容和规模、项目实施模式”；而企业投资项目第二章节是“项目需求及产出方案”，内容包括“企业战略需求分析、项目市场需求分析、项目商业模式、政策符合性分析、项目产出方案”等，强调的是项目建设与企业战略目标的一致性，产品与市场需求的关系和竞争力，建设项目是否符合国家发展战略、产业规划和政策、市场准入标准等，在产品方案中要明确项目建设内容、规模、产品或服务方案。
“项目建设背景”主要简述项目提出背景、前期工作进展等情况，便于项目决策机构掌握项目来源、工作基础和需要解决的重要问题等。
“项目建设必要性”主要从宏观、中观和微观层面展开分析，研究项目建设的理由和依据。
“需求分析”应立足于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，特别是重大投资项目需求方案，更要强调宏观战略视野，研究两个市场、两种资源，促进畅通循环，论证产业链供应链的韧性和安全性。
“产出方案”主要从宏观战略、发展规划、社会需求、市场预测和企业战略等角度进行论证分析，从而确定项目战略、目标和功能定位等事项，进而提出拟建项目的主要内容及其规模。对于政府投资项目，产出方案还要研究提出项目的实施模式，明确项目是由政府自建自营还是由第三方投资建设或管理，是否采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，并说明其主要理由。
3.3项目选址与要素保障的编写说明
征求意见稿中政府投资项目的第四章节是“建设条件与要素保障”，内容包括“项目建设条件、要素保障情况、项目选址、征地补偿安置”；企业投资项目的第三章节是“项目选址与要素可获得性”，内容包括“项目选址方案、要素保障能力分析、征地补偿安置方案”
“项目选址”是根据发展规划、专项规划、区域规划、空间规划等要求，结合拟建项目功能和建设条件，研究选择项目建设场址地点。
“要素保障”是项目建设的必要条件，包括建设条件、用地或用海条件、规划条件、技术条件，以及当地的水资源、能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求及保障能力等。
对于新占用土地的投资项目，应当明确拟建项目场址的土地权属类别、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况、取得土地方式等内容。对于涉及征地补偿安置的项目，应根据国家有关法律法规、政策规定，结合当地实际情况，明确征地补偿安置的原则、范围、方式和相关实物量指标等，提出移民生产生活安置和搬迁规划。
3.4项目建设方案的编写说明
征求意见稿中政府投资项目的第五章节是“项目建设方案”，内容包括“项目技术方案、项目设备方案、项目工程方案、建设管理方案”；企业投资项目的第四章节是“项目建设方案”，内容包括“项目技术方案、项目设备方案、项目工程方案、资源开发方案、建设管理方案”。
“建设方案研究”主要从工程技术方案及工程实体建设的角度研究工程可行性。一方面，对项目技术方案、设备方案和工程方案的合理性、先进性、适用性、可靠性、安全性、经济性等进行多方案比选，研究工程技术方案的可行性；另一方面，对项目组织实施、工期安排、招标方案等要素分析，研究建设管理方案的可行性。
在“项目建设方案”章节，企业投资项目单列出“资源开发方案”内容，强调资源开发要依据开发规划、可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等方面进行分析，评价资源利用效率。
“技术方案” 政府投资项目和企业投资项目两者内容一样，都强调的是对关键核心技术，要分析其知识产权和自主可控性，国外引进技术要注意存在“卡脖子”的风险；
“设备方案”在企业投资项目中特别提出利用和改造原有设备的，要提出改造方案及其效果，涉及超大型、超重、超高设备的，要提出相应的运输和安装的技术措施。
“工程方案”在政府投资项目中强调要重视绿色建材、绿色建筑、海绵城市、生态修复等绿色任性工程相关内容。
“建设管理方案”在政府投资项目中提出拟采用PPP模式的项目，明确社会资本遴选方式、遴选文件构成等内容。
3.5项目运营方案的编写说明
政府投资项目的第六章节是“项目运营方案”，内容包括“运营模式选择、运营组织方案、安全管理和应急方案、绩效管理方案”；企业投资项目第五章节是“项目运营方案”，内容包括“生产经营方案、安全保障方案、运营管理方案”。
增加“项目运营方案”目的是要改变以前可行性研究“重建设、轻运营”的做法，强调项目全生命周期的方案优化和系统性论证，即既要重视工程建设方案可行性研究，也要重视项目建成后的运营方案可行性研究。在可行性研究阶段提出系统全面的安全管理和应急管理方案，强化和落实运营单位主体责任与政府监管责任。
3.6项目融资和财务方案的编写说明
政府投资项目的第七章节是“项目融资与财务方案”，内容包括“项目投资估算、项目盈利能力分析、项目融资方案、债务清偿能力评价、财务可持续性评价”；企业投资项目第六章节是“项目融资与财务方案”，内容包括“项目投资估算、财务盈利能力评价、项目融资方案、债务清偿能力评价、财务可持续性评价”由此可见，在“项目融资和财务方案”章节，政府投资和企业投资内容是一致的。
征求意见稿中提出，政府投资项目要从公共财政角度，分析论证财政资金介入的必要性、介入途径和方式，以及资金筹措替代方案等，关注如何更好地发挥政府作用；企业投资项目要关注项目业主、出资人、股东合法权益和价值实现，从财务管理的角度设计合理的投资模式和融资方案，重点要评价项目的可融资性。
3.7项目影响效果评价的编写说明
政府投资项目的第八章节是“项目影响效果专题分析”，内容包括“资源利用效率分析、项目节能效果分析、环境和生态影响分析、碳排放与'双碳’目标影响分析、经济影响评价、社会影响评价”，企业投资项目的第七章节是“项目影响效果评价”内容包括“资源和能源利用效率评价、生态环境和'双碳’目标影响评价、经济影响评价、社会影响评价”。
可行性研究报告应重视资源、环境、经济、社会等外部影响效果的评价，在征求意见稿中增加了“碳排放与'双碳’目标影响分析”内容，通过估算项目周期碳排放总量和强度，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳”目标的影响等，提出环境和生态影响缓释及保护措施。
3.8项目风险管控方案的编写说明
“项目风险管控方案”，政府投资项目和企业投资项目的内容是一致的，内容包括“风险识别和管控方案、重大项目社会稳定风险管控方案、重大风险管控应急预案”，但是在“风险识别和管控方案”部分阐述的内容却不一致，政府投资项目强调的是关注在满足社会需求、保护生态环境、促进经济发展和公平正义等方面的风险，而企业投资项目则强调在市场需求、产业链供应链、融资环境、建设运营、财务盈利性、生态环境等方面的风险；
“项目风险管控方案”主要目的是分析风险发生的可能性及其危害程度，提出规避重大和较大风险的对策措施及应急预案，为建立和健全投资项目风险管控机制提供依据。
3.9 研究结论和建议
本章节内容政府投资项目和企业投资项目都包括“主要研究结论、问题与建议”内容，但是强调的内容却不一致，政府投资项目的主要研究结论强调归纳总结拟推荐项目实施方案，评价项目环境-社会-治理（ESG）责任投资效果，结合项目建议书的批复意见，提出项目是否可行的研究结论，针对拟建项目需要重点关注的风险因素及需要进一步研究解决的问题，提出相关建议；而企业投资项目的主要研究结论强调的是归纳总结拟推荐方案的项目建设内容和规模、建设和运营方案、投融资和财务效益、评价项目环境-社会-治理（ESG）责任投资效果和风险，提出项目是否可行的研究结论。
3.10 附表、附图和附件
本章节内容主要是根据项目实际情况，按照相关规范要求，确定可行性研究报告的附表、附图和附件等具体内容。
4、关于“征求意见稿”的评价
通过认真研究11月29日，国家发改委发布的《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（征求意见稿）》和《企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲（征求意见稿）》，整体上来讲涵盖了项目可行性研究报告编制的章节和内容，将拟建项目可行性研究报告编制分为政府投资和企业投资两大类，笔者认为是有必要的，因为政府投资项目和企业投资项目在某些方面注重的侧重点是不一样的，在编制可行性研究报告时候也需要突出各自的侧重点，但是，征求意见稿在两类可行性研究报告的章节编排叙述方面却有些不合适的地方，特别是同样的章节，内容要求却不一致，这会导致项目建设可行性研究报告的编制和评价产生不必要的混乱，建议将政府投资项目可行性研究报告编制中特殊要求在涉及到的章节中单独进行论述，这样可以整体上使得政府投资和企业投资项目可行性研究报告在章节和内容上基本保持一致，利于可行性研究的编制和评价。
（资料来源：泥人君 作者：杨继林）
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