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【摘 要】国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范(试行)》(以下简称《规范》),明确了高标准基本农田建设的原则、目标、任务、建设内容、技术要求、建设程序和公众参与等相关内容,首次从国家层面规范了高标准基本农田的建设工作,对推进现代农业生产经营、确保国家粮食安全具有重要的指导意义。
  【关键词】基本农田 高标准 意义 问题
  一、建设高标准基本农田的意义
  民以食为天,粮食是关系社会稳定和国家经济安全的重要战略物资。近年来,人口不断增长导致人多地少的矛盾进一步加剧,并且随着城镇化、工业化的不断推进,耕地总量减少的问题十分突出。基本农田作为耕地的精华在保障国家粮食安全上有着举足轻重的作用,但基本农田指标体系模糊,加之地方政府在经济发展过程中博弈行为增多,导致基本农田的划定和保护过程中存在不少问题。因此,党中央和国务院高度重视高标准基本农田建设,提出了“十二五”期间以土地整治工作为核心建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。
  二、高标准基本农田的涵义
  《规范》指出高标准基本农田即一定时期内,通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田,包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。通俗地说,高标准基本农田是指田地平整,水源有保证,沟、渠相连,旱能灌、涝能排、渍能除,旱涝保收,有良好的机耕路网和农田生态环境的不得占用耕地。
  建设高标准农田需依据土地利用总体规划和土地整治规划,在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展,坚持因地制宜的差别化整治原则,以土地整治专项资金为龙头,引导和规范社会力量参与。建设目标主要包括五方面:一是优化土地利用结构与布局,实现集中连片,发挥规模效益;二是增加有效耕地面积,提高高标准基本农田比重;三是提高基本农田质量,完善田间基础设施,稳步提高粮食综合生产能力;四是加强生态环境建设,发挥生产、生态、景观的综合功能;五是建立保护和补偿机制,促进高标准基本农田的持续利用。
  三、建设高标准基本农田面临的挑战
  一是时间紧、任务重。近年来,各地积极推进土地整治工作,在基本农田建设方面取得了较大成绩。据统计,“十一五”期间共建成1.6亿亩高产稳产基本农田,整理后的耕地平均亩产能够提高10%-20%。从工作量来看,“十二五”期间完成建设4亿亩高标准基本农田的任务量是“十一五”期间的2.5倍,建设任务非常艰巨。
  二是建设资金缺口大。根据国土资源部土地整理中心的初步分析,完成4亿亩高标准基本农田建设任务约需6 000亿元投资,而从目前建设资金的主要来源渠道看,“十二五”期间全国新增建设用地土地有偿使用费预计可以征收4 500亿元,用于农业土地开发的土地出让收入预计可以征收750亿元,两项合计后资金缺口仍然高达750亿元。
  三是实施监管要求高。当前,在农村土地整治和基本农田建设中一定程度地存在着“重项目审批、轻实施监管”等现象,导致各地不同程度存在工程进度迟缓、标准执行不力、资金使用不当、项目验收滞后等问题。“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田,同样可能遇到这些问题。这就对加强监管提出了很高要求,但要在有限时间内对资金收缴、资金分配、立项批复、施工进展、竣工验收、后期管护、考评奖惩等关键环节加强监管,任务将非常繁重。
  四、建设高标准基本农田的思考
  一是建立政府主导、社会参与的工作机制。建设高标准基本农田主要是以土地整治工程为依托,土地整治工程又涉及多个领域和部门,在建设过程中,资金量大、工期长、利益主体多、协调事务多,仅靠国土部门一家难以完成,需由区县级以上政府统一组织,加强发改、建设、国土、财政、农业、林业、水利、交通、民政、环保等相关部门的协同配合,同时还要注重发挥工程所在地农村集体经济组织的作用。从一些地方的成功经验看,建立政府主导、国土搭台、部门联动、社会参与的模式是推进高标准基本农田建设的有力保证。
  二是坚持科学规划、因地制宜的工作原则。建设高标准基本农田是一项系统工程,必须坚持规划先行,紧密结合各地实际情况,明确土地整治重点区域,统筹安排重大工程建设。按照统一规划、统一设计、统一整治、统一发展的要求有序开展土地整治工作,突出高标准基本农田多功能、多效益的特点。加强与基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利、环保等相关规划的协调衔接,严格评审程序,强化规划实施与跟踪,发挥规划对高标准基本农田建设的宏观指导和整体控制作用。
  三是严格财务管理、多渠道筹集建设资金。首先,要用足用好专项资金。目前,新增建设用地土地有偿使用费是高标准基本农田建设的最主要资金来源,因而要严格执行全部用于耕地开发和土地整理的有关规定,将之全部投入高标准基本农田建设。其次,按照现有政策,可将土地整理开发专项资金、城乡建设用地增减挂钩增值收益、各类涉农资金整合使用。积极探索多元化投融资渠道,吸引社会资金投入,制定扶持政策,鼓励农民自愿出资出工参与建设。再次,需规范资金使用管理,前移监督关口,坚持“费随事走,集中力量办大事”的原则。在资金支出上,强化预算管理,整合内部资源,集中财力、物力用于重点工作的突破。
  四是规范运作程序、全过程监管确保质量。建设高标准基本农田,涉及行政、工程、科技等多个方面,仅强调行政管理是不够的。从行政管理角度,需健全“集中统一、分级负责、全面全程”的监管制度,进一步明确监管责任、监管程序、监管标准和监管内容。制定科学合理的高标准基本农田建设考核指标体系和考核评价方法。注重规划期中考核评价及其结果的激励运用,激励相关部门加快建设步伐、保证建设质量。从技术管理角度,一些必须依托专业和技术部门才能解决的事务坚决面向市场招标解决,各级土地整治机构需以国土部的《规范》为标准来加强对高标准基本农田建设的指导,强化从业人员业务培训,打造一支专业的、有技术支撑的、能适应新形势的监管队伍。同时,对重点领域、重点岗位人员严格监督,严防弄虚作假、以权谋私等违法违纪行为出现。
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