关于城投公司转型发展的思考
编辑：leilangqi 发布时间：2015年10月13日
各位领导、各位同仁：
按照大会秘书处的安排，下面我与大家分享一下对城投公司转型发展的一些思考，不是很成熟，不足之处请大家批评指正。
一、为什么要转型发展
城投公司是伴随我国分税制和投融资体制改革而生的。1992年小平同志南巡后，我国确定了发展社会主义市场经济的经济体制改革方向，投融资体制改革的步伐开始加快。为了促进各个区域的开发开放，提升城市载体功能，加快区域经济的快速发展，针对国家《预算法》对地方政府发债的限制，城市基础设施投融资平台应运而生。这时设立的城投公司的定位基本都是单一的融资平台，利用城建规费等资源，为基础设施建设进行融资。
2004年国务院出台了《关于投融资体制改革的决定》，确立企业投资主体地位，界定政府投资职能和投资范围，掀起了一轮城投公司大面积重组或设立的浪潮。在座的许多城投公司都是在这个时期组建的。这个时期组建的许多城投公司的定位一般都不再是单一的融资平台公司，而是投融资和建设主体。天津城投也是在这个时期组建的，当时，天津市政府对我们的定位就是企业化的投资公司，按市场化的方式进行运作。
2008年以后，面对全球金融危机，国家实施了“四万亿”大投资计划，城市基础设施成为投资的重点，城投公司也承担起保增长的任务。这一时期，利用政府信用和城市土地等资源，城投公司大规模融资建设了大量的公益性项目。据审计署公布的数据，截至2014年底，全国地方政府性债务为24万亿，大部分都是这段时间形成的。这一阶段许多市县级的城投公司也雨后春笋般的建立了起来。这一阶段城投公司成为各地城市建设的主力军，为提升城市载体功能，改变各地城市形象，做出了巨大的贡献，但市场化发展的进程减缓了。
党的十八大以后，我国的经济进入了一个新的发展阶段，呈现出新常态特征，从高速增长转为中高速增长，从规模速度型粗放增长转向质量效率型增长，经济结构深度调整，从增量扩能为主转向调整存量优化增量并存，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在这种形势下，为保持经济增长稳定，防止区域性和系统性的金融风险。2013年以来国家出台了一系列对融资平台公司的限制性文件，一是，要求融资平台公司不得新增政府债务，二是，要剥离融资平台公司政府融资职能。这就意味着城投公司传统的融资平台的职能定位终结了，城投公司必须转型。
实际上，许多城投公司经过10年左右的发展，到今天自身也有转型发展的要求。投资规模越来越大，负债率越来越高，很多城投公司的负债率超过了80%，负债规模已经超出了地方财政的偿还能力。城投公司原有发展模式已经不能持续，生存也遇到了困难，再走下去，不但企业无法运转，还会引发区域性的政府债务风险，造成区域经济的波动。国家宏观政策和我们企业自身发展都要求转型，不转型没有出路，只有死路一条。
当然，城投公司的转型发展对我们来说是一个巨大的挑战，但同样也有机遇。从挑战来看，对大部分城投公司而言，一是长期以来对政府的依赖度比较强；二是经营性资产比重低，经营性项目和资源少；三是专业化、市场化运作的能力和经验不足。从机遇来看，一是，去年来国家密集出台了一系列新的城市基础设施项目及新运营模式，比如大力推广PPP，比如海绵城市、地下综合管廊等新的业务和模式，为我们提供了市场机会；二是，目前我们的转型是在国家政策推动要求下进行的，便于争取地方政府资源和政策的支持，我们一定要用好“这张牌”；三是，从企业发展来看，不管是国外还是国内，只有按市场模式运作才能走好。我们身边有很多城投类公司如上海城投、重庆城投、首创股份等已经走出了成功转型的路子，转型发展有成功典型和好的经验可以借鉴。
可以这么讲，我们只要善于抓住机遇，用好机遇，下定决心，坚定信心，按市场化的模式运作，转型的前景还是很好的。走好了，就是一条规范、持续的发展路子。
二、转型发展转什么，往哪转
转型发展就要脱胎换骨的转，只有脱胎换骨的转才能成功，才能形成活力，保持动力。从目前的大环境来看，我们转型发展的方向就是市场化。
一是，定位和业务模式的转变。要由过去融资平台公司的定位，以完成政府任务，实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、集团化、专业化公司的定位，构建以实现经济效益目标为主兼顾社会效益的市场化业务模式。
二是，理念和认识的转变。要转变我们的一些固有认识，要清醒的认识到我们面临的政策环境的变化，只有转型才有出路，要坚定不移的推动转型发展。只有早思考、早动手、早转型，才能早走出发展的路子来，观望、犹豫是没有出路的。在这里，我希望大家共同努力，增强有使命感、紧迫感，树立危机意识和市场意识。
三是，业务布局的转变。城投公司的优势在于基础设施投融资建设和公共产品服务，我们要充分发挥好在重大项目策划、投资建设、管理运营和成本控制等方面的优势，通过隔离、剥离、转让等方式，降低公益性、低效资产和业务比重，向综合解决方案提供商转变，围绕城市基础设施和公共产品服务，实施业务拓展和产业链延伸。通过PPP等模式搭建经营性、准经营性基础设施项目的商业化生态模式。
四是，企业治理结构的转变。要由过去带有行政化的组织模式，向现代企业的治理结构转变，构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。
五是，体制机制的转变。要由原有依附政府以完成指令性任务为特征的体制机制，转向以契约化的方式，构建适应市场化发展的新的政企关系。按照现代企业治理机制构建母子公司关系以及企业与员工之间的关系，调动各方积极性推动企业转型发展。
三、转型发展要关注的重点
一是，结合当地实际做好顶层设计。转型发展是一个系统工作，必须要做好顶层设计，要知道路在哪里，要有清晰的发展方向和业务定位。今年是“十二五”规划收官、“十三五”规划编制之年。要想实现转型发展，就必须围绕可持续发展和市场化转型，做好“十三五”规划，为转型发展构建顶层设计。要通过顶层设计，明确业务重点、业务布局、业务方向和保障措施。
二是，牢牢把握按市场化方向。一要通过对现有资源的整合和优化配置，按照市场化、专业化的要求，分类施策，做大做强已有经营性项目。二要整合项目策划、建设管理和成本控制等方面的综合优势，打造参与PPP、投建一体化等基础设施市场化运作模式的核心竞争能力，继续发挥城建主力军的作用。三要坚持有所为有所不为的原则，有选择性地进入一些公共产品服务领域，拓展业务，培育新的经济增长点。
三是，力求积极稳妥。经过多年的发展，各家城投公司都形成了已有的模式和特点，往市场化转，在人员结构、薪酬机制、业务模式都会不适应，都需要精心谋划和准备。处理存量债务、调整人员、重组业务、搭建新的平台，都避免不了触动各方面的利益，避免不了遇到这样和那样的困难和阻力。这些都要求我们精心做好战略和策略，积极稳妥推进。
四是，充分争取当地政府和相关部门的支持。城投行业过去的发展是在当地政府的指导和支持下进行的，现在的转型发展必须要得到政府的支持、指导和推动，没有政府的支持，我们的转型发展难以获得成功。为此，要主动作为，超前谋划，提出转型发展的思路，积极与政府和相关部门沟通，争取获得政府和相关主管部门的支持，这是我们转型发展取得成功的一个重要前提。特别关键的是要力争让财政部门帮助我们解决好存量债务，卸掉一些历史包袱；争取让税务部门在转型过程中给予一些税收的优惠或减免支持；争取当地政府在PPP等基础设施新的商业模式运作上给予一些优先权。
四、天津城投转型发展的初步想法
去年以来，天津城投开始谋划转型发展研究，学习并吸取上海、杭州等城投公司一些好的经验和做法，形成了初步方案。天津市政府先后两次听取我们的工作汇报，基本肯定了我们的方案。
我们转型发展的总体思路是：围绕一个核心，实现两个转变，突出三个重点，做实做强四大板块。即紧紧围绕集团转型发展的这个核心，推进由政府的融资平台公司向具有融资平台功能的市场化主体转变，由建设管理主体向城市基础设施和公共服务综合解决方案提供商转变。重点加强顶层设计，改革体制机制，建立集团化管控，专业化经营、集约化管理的现代企业集团；重点创新投融资模式，做好存量债务处置，确保在建和新建项目资金需求，继续发挥城市建设主力军作用；重点推进资产的市场化运作，着力整合资源，盘活存量资产，控制各类成本费用，增加经营性收入，提升企业盈利能力。做实做强城市基础设施、高速公路、环境水务、房地产四大业务板块，打造企业的核心竞争力。
按照上述转型发展总体思路，我们提出了以集团化、专业化、市场化为主要抓手，着力提升可持续融资能力和可持续发展能力。
一是坚持以改革为统领，全面推进集团转型发展。坚持用改革创新的思路，解决发展中存在的问题，以契约化方式理顺政企关系，逐步实现由行政管理体制向企业管理体制的转变，由平台公司向市场竞争主体的转变。按照现代企业治理机制，理顺集团与直属公司的管理体制，通过重组整合，聚集优势资源，解决同质同业问题，形成业务清晰、分工合理、专业突出的经营格局。
二是坚持融资创新，防范债务风险。逐步置换存量政府性债务，研究制定化解、消减存量债务的举措，充分利用天津综合配套改革、自贸区等政策优势，发展类金融业务，利用各类资源，创新融资模式，确保资金链安全。
三是整合集团内部资源，提升项目组织实施的专业化能力。积极探索引入社会资本、投资建设一体化等模式，以城市基础设施和公共服务综合解决方案提供商的方式，继续承接完成市政府安排的重大项目建设任务。积极拓展市场化建设项目，真正在竞争中锻炼队伍、增长才干，赢得更大的发展空间。
四是大力搞活经营，着力提升企业竞争实力。按照市场化、专业化的要求，大力搞活经营，着力提升企业竞争实力。积极推动环境水务业务快速发展，做大市场规模，提高经营效益，对上市公司实施进行资产重组。逐步解决高速公路公司的历史问题，积极引入社会资本，提升高速公路的收益水平。多策并举，有效盘活资产。
五是提高精细化管理水平，控制好各类成本。通过加强项目前期策划、方案论证、平衡测算和投资预算管理和投资后评价，提升投资效率，强化对投资成本的控制。通过设定融资成本控制指导线，降低融资成本，加强资金集中管理和统筹调剂，提高资金使用效率，强化对资金成本的控制。通过对标管理，提升项目的运营管理能力，强化对运营成本的控制。加强对管理成本特别是人力成本的控制。
今年以来，根据转型发展方案，我们确定了一批具体工作任务，并层层分解到各个部门和子公司。从工作情况来看，取得了较好的进展。目前，我们正在结合“十三五”战略规划，对转型发展方案进行深化，研究按照市场化、集团化、专业化进一步完善业务布局，对一些重点业务进行经营模式创新探索，对公司治理模式进行进一步的完善。
我们希望力争通过2-3年的努力，完成转型，构建城市基础设施和公共服务综合解决方案提供商能力，实现由政府的融资平台公司向具有融资平台功能的市场化主体转变，形成集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代企业集团。为企业的可持续发展打下坚实的基础。
