“三旧”改造发源于广东省，已持续8年，现今这项改革正面临新的难题。随着易操作项目陆续完成，“三旧”改造进度明显放缓，拆迁难、成本高、政策不配套等问题凸显。据统计，到2020年，广东省有约80万亩“三旧”用地可实施改造，还有约230万亩无法实施改造。如何推动“三旧”改造走向常态化，更好地发挥国土资源的基础性保障作用，成为广东省的当务之急。本文回顾了广东省的“三旧”改造之路，并梳理了该项改革在当前转型升级过程中遇到的困惑。
一广东省“三旧”改造经验上升为国家政策在全国推广
针对旧城镇、旧厂房、旧村庄的“‘三旧’改造”一词来源于广东，也是国土资源部给予广东省的特殊政策。2008年，在国土资源部指导下，广东提出改造地块标图建库并编制专项规划，统筹有序推进;采取协议出让等优惠政策，鼓励原土地权利人及市场主体通过多种方式参与改造，拓宽改造资金来源渠道；允许边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地一并纳入改造范围，实现集中连片改造；允许没有合法用地手续的历史用地按照用地行为发生的法律政策完善用地手续，妥善处理历史遗留问题；加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，提升改造的综合效益等一系列措施。
解读广东省政府2009年发布的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，可见“三旧”改造的实施有六大突破（如图示）。
截至2016年9月，广东省已实施“三旧”改造面积53.82万亩，其中完成改造面积28.63万亩，累计投入改造资金10212亿元，约占同期全省固定资产投资的6%，实现节约土地约13.6万亩，节地率达到47.49%。2016年，广东省共完成改造项目512个、面积4.69万亩，实现节约土地1.66万亩，节地率35.32%。全国瞩目的“三旧”改造“佛山模式”已是成功典范，比如：1506创意城、祖庙东华里片区岭南文化广场、禅城石头村，实现了从“旧城镇、旧厂房、旧村庄”向“新城市、新产业、新社区”的转变，从而让城市旧貌换新颜、经济得发展、群众得实惠。
“三旧”改造经过广东省上下的努力探索，已积累了一套行之有效的经验做法，形成了基本的政策框架和工作机制，广州、深圳等地更是相继成立了城市更新局，着力打造城市发展的2.0版本。2016年11月14日，国土资源部印发经中央深改组和国务院审定的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，将广东省“三旧”改造工作经验提炼上升为国家政策，并在全国予以复制推广。
二现有改造试点项目成效显著，但未来改造任重道远
作为深入推进节约集约用地示范省的一项重要内容， 广东省“三旧”改造主要经验做法有以下几个方面：
（一）出台政策，形成了较为完善的“1+8”政策体系。广东省国土资源厅及省检察院、住建、财政、税务、文化、审计、监察等8个相关部门先后单独或联合制定了“三旧”改造的一系列政策文件，包括改造模式、供地方式、完善历史用地手续、减免税费、合理分配土地收益、用地审查报批、保护文化遗产、加强监督监管等方面，形成了较为完善的政策体系，调动了各方面参与改造的积极性。
（二）加强规划引导。组织市、县编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划，合理确定改造规模、范围和时序，强化统筹管控。
（三）坚持示范带动。组织广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造专题试点，并在珠三角各地级以上市的县(区、市)和粤东西北每个地级以上市设立示范项目，逐步向全省铺开。
政策实施8年以来， 广东省“三旧”改造中的一些较易操作项目陆续完成，剩下的往往是难啃的硬骨头。总体进度不理想，也使“三旧”改造的政策红利没有充分释放出来。
据了解，部分地方政府对“三旧”改造的重要意义认识还不到位，还存在重新增用地、轻存量用地的现象。同时，相关配套政策如规划、财政、税收等未能同步出台，不能形成推进合力。此外，目前广东省还尚未制定针对“三旧”改造的补偿安置标准和强制拆迁、强制售卖的政策法规措施，拆迁安置争议的司法解决途径也不顺畅，缺乏有效的解决手段。
据悉，2016年，全省年度新增实施改造任务5万亩，完成改造3.6万亩。截至去年11月13日，两项任务完成率分别为86.71%、71.97%。在新增实施改造任务方面，部分地市完成进度严重滞后，汕头、韶关、河源、汕尾、清远等市完成面积为0，珠海、江门、揭阳等市完成率不到10%;在完成改造任务方面，河源、汕尾、潮州等市完成面积为0，深圳、珠海、韶关、江门、揭阳等市完成进度不到10%。
此外，到2020年，广东省有约80万亩“三旧”用地可实施改造，还有约230万亩无法实施改造。这与国家的要求、省委省政府的期望还存在较大差距。
三现有政策难以激发改造热情，“三旧”改造进度放缓
广东省广新控股集团有限公司“三旧”改造领导小组办公室副主任周辉表示，报送了十几个项目，只有广新信息大厦这一个项目成功完成，其中有6个获批项目由于租赁关系未谈妥、后续审批没办成等，改造进度停滞不前。作为广东最大的外贸集团企业，广新控股集团参与的改造项目只是广东全省“三旧”改造进展缓慢的一个缩影。周辉建议，对于拥有众多旧厂资源的国企，可以考虑出台“一企一策”政策灵活推进改造。
针对“三旧”改造推进难的问题，本文总结了珠三角各地负责人的相关观点如下：
表1 珠三角各地负责人关于“三旧”改造推进的相关观点
四通过制度完善和政策创新，让“三旧”改造逐步走向常态化、制度化、规范化
随着“三旧”改造工作的深入推进，逐渐出现了一些新情况、新问题，尤其是近年来国家对于加强节约集约用地工作、盘活利用存量土地提出了新的更高要求。
目前，广东省新增建设用地资源日趋紧张，全省建设用地面积从1996年至2015年，年均增加约44.21万亩。广东省现行土地利用总体规划调整完善工作，按照全国调整方案，增加建设用地规模110万亩，估计也只能维持两年左右的用地需求。土地资源已经成为制约地方发展关键因素之一。为改善广东省过分依赖新增建设用地的发展方式，积极推动“三旧”改造，深度挖潜存量土地，是通向长远持续发展的一条光明大道。
据了解，广东省国土资源厅将通过制度完善和政策创新，充分发挥地方政府的主导作用，最大限度调动市场主体的积极性，让“三旧”改造逐步走向常态化、制度化、规范化，持续发挥对于经济社会发展的资源保障作用。对此，广东省国土资源厅副厅长杨林安表示，今年，广东厅将在这五方面重点发力:做好相关政策的贯彻落实工作、加强对市县的督促指导、加强批后实施监管、完善考核激励办法、积极推进城中村改造。
2016年9月，广东省人民政府印发《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》。据此，广东省国土资源厅细化形成了《贯彻落实〈广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知〉分工方案(征求意见稿)》，并于2016年11月征求省发改委、司法、财政、住建、地税、金融、国税、银监等有关单位意见。文件明确了23项具体工作任务，涉及多家单位职责，内容包括加强规划管控引导、完善利益共享机制、改进用地报批方式、完善配套政策、加强组织领导等五个方面。为了充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性，不断完善利益共享机制，分工方案明确各地级以上市人民政府牵头负责，省国土资源厅参加优化项目实施程序工作。要求2017年6月底前制定出台配套政策文件，优化“三旧”改造项目实施程序，增强改造工作的透明度。
据悉，《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地工作的实施方案》已以广东省政府名义下发到各地和各有关单位，并将分工方案落实情况列入2017年省政府重点督办事项。2017年12月底前，广东省国土资源厅将完善“三旧”改造工作年度考核办法，强化考核激励，根据考核结果实行奖优罚劣。
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