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前言
行政机关对案件的管辖是如何确定？行政相对人的听证申请的举证责任如何分配？本文从常见的一宗无证行医的行政诉讼案件进行探讨。
基本案情
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2017年3月20日，某市卫计局的卫生监督员在日常监督检查中发现，未取得医师资格的熊*平在人民西路××号铺面为患者曾某某开展看病及输液打针的医疗卫生技术工作。现场不能出示有效的《医师资格证》、《医师执业证》及《医疗机构执业许可证》。
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2017年3月20日，市卫计局向熊*平出具《卫生监督意见书》，监督意见为：1、责令从即日起停止医疗诊疗活动。2、未取得《医疗机构执业许可证》不得擅自开展医疗诊疗活动。
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2017年3月28日，市卫计局向熊*平送达《行政处罚事先告知书》，告知市卫计局拟作出责令停止执业活动，没收非法所得240元和药品、器械，并处以人民币5000元罚款的行政处罚。同时告知熊*平享有陈述和申辩以及要求听证的权利。
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2017年4月7日，市卫计局作出某卫医罚字[2017]第001号《行政处罚决定书》，认为熊*平未取得医师资格及无《医疗机构执业许可证》擅自为曾*丽开展医疗诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第（二）款、《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条、《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（一）项、第（二）项的规定，决定予以责令停止执业活动，没收违法所得240元和药品、器械，并处罚款人民币5000元的行政处罚，同时责令立即改正上述违法行为。罚款于收到决定书之日起15日内缴纳。该《决定书》于同日送达给熊*平。
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另查明，2012年8月28日，熊*平曾因“未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展医疗诊疗活动”被市卫计局予以责令立即停止执业活动、没收药品器械、罚款人民币10000元的行政处罚。
一审判决
一审法院认为，《中华人民共和国执业医师法》第四条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。《医疗机构管理条例》第五条规定，被告市卫计局作为本行政区域内的卫生行政部门，对原告进行处罚主体适格。
《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款规定，未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。本案原告未取得医师资格、无《医疗机构执业许可证》为他人开展医疗诊疗活动，其行为属违法行为。
《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款。《医疗机构管理条例》第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（一）项、第（二）项规定，对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得的药品、器械，处以三千元以上一万元以下的罚款：因擅自执业曾受过卫生行政部门处罚；擅自执业的人员为非卫生技术专业人员。本案中，被告对原告作出责令停止执业活动，没收违法所得240元和药品、器械，并处罚款人民币5000元的行政处罚，符合上述法律法规的规定。
对于原告主张被告未举行听证进行行政处罚违反法定程序的意见，因被告在作出处罚前已告知原告享有要求听证的权利，原告称其口头要求听证未提交证据证实，视为放弃权利，故对原告的主张不予采纳。
综上，被告市卫计局作出的某卫医罚字[2017]第001号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回原告熊*平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告熊*平承担。
上诉
熊*平不服，提起上诉。
二审法院于2017年11月27日受理后，依法组成合议庭对案件进行了审理。
二审法院判决
二审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第四十条第（四）项规定，被告某市卫计局有权对本行政区域内违反《医疗机构管理条例》的行为进行处罚，故被上诉人某市卫计局对上诉人作出行政处罚决定主体适格。
上诉人熊*平未取得医师资格，无《医疗机构执业许可证》为他人开展医疗诊疗活动，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，属违法行为，被上诉人依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条、《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（一）、（二）项的规定，对上诉人作出行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚适当。被上诉人已告知上诉人申请听证的权利，因上诉人未提交相应证据证实其已向被上诉人申请听证，故对其主张“被上诉人未进行听证，程序违法”的上诉理由，本院不予采信。
综上所述，上诉人的上诉请求不成立，应予驳回。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
实务探讨
一、关于案件管辖
在实务中，可能会产生疑问。《执业医师法》是不是只适用于医师？《医疗机构管理条例》是不是只适用于医疗机构？卫生行政部门对“非医师”和“无证医疗机构”有无管辖权？如何理解查处“非医师”和“无证医疗机构”？这就涉及到了行政机关的管辖权。在《执业医师法》第四条、《医疗机构管理条例》第五条都对管辖权作出了规定，县级以上卫生行政部门在本行政区域内对医师工作、医疗机构的监督管理工作有管辖权。
在理解法律适用的理解，还可以从法理上的“法律规则”“法律原则”进行理解。在《执业医师法》《医疗机构管理条例》明确规定了对“非医师行医”“未取得《医疗机构机构执业许可证》擅自执业”的违法行为应当依法查处，《执业医师法》第十四条第二款、《医疗机构管理条例》第二十四条是属于法律规则，应当在优先适用，而非优先适用法律原则。
关于行政程序的举证责任
依申请的，由行政相对人负举证责任
依职权的，由行政机关负举证责任
关于法律原则与法律原则请点击下文
二、关于听证申请的举证责任
本案的一个争议点是行政相对人（原告、上诉人）称其口头要求听证，行政机关（被告、被上诉人）未举行听证进行行政处罚违反法定程序的主张能否得到支持。
这就要讨论举证责任。行政执法程序中的举证责任是实务中一直困扰着执法人员的问题，实务中也诸多争论。
本案中，2017年3月28日，行政机关向行政相对人送达《行政处罚事先告知书》，同时告知原告享有陈述和申辩以及要求听证的权利。2017年4月7日，行政机关作出行政处罚决定。
根据行政处罚程序，行政机关已经履行了作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利。行政相对人在接到行政处罚事先告知书后（即行政机关送达），应当在3日内申请听证，逾期视为放弃。因此，行政相对人享有的听证权利，是依申请才启动，即应当向行政机关申请才享有，逾期视为放弃。向行政机关申请听证，当事人亦可提交听证申请书，亦可直接记录在《行政处罚事先告知书》上的“当事人意见记录”栏。行政机关接到行政相对人的听证申请（口头、书面），应当书面记录。行政相对人亦有权利要求行政机关书面记录。
关于听证申请的举证责任中，行政机关是证明向行政相对人告知了有申请听证的权利的证明责任，并不是证明行政相对人未向行政机关申请的权利的证明责任；行政相对人是证明向行政机关申请了听证的证明责任。因此，行政相对人由于存在此证明责任，在行使申请听证的权利时，应当保留相关证据，例如要求行政机关作好记录，出示材料接收凭证。
关于行政相对人逾期申请视为放弃证明责任中，行政机关证明向行政相对人告知了申请听证的权利，并证明逾期。因此行政处罚决定应当在申请听证的期限届满之后才可作出；但行政相对人在申请听证的期限内主动放弃权利，行政机关能否当即作出行政处罚决定，此探讨另文再述。行政相对人的举证责任是证明在申请听证的期间内向行政机关申请听证的举证责任。
在实务中，有些行政机关为了证明当事人逾期未申请，而要求行政相对人在听证申请期限届满之后要求行政相对人明示放弃听证权，以证明当事人放弃。这值得探讨。一是行政相对人并没有签署“放弃听证”的义务；二是行政机关的证明行政相对人逾期视为放弃，并不以行政相对人签署放弃的声明作为依据。
关于行政程序的举证责任请点击下文
结语
在行政法中，行政机关行使公权力，“法不授权不得行，法有授权必须为”，这就是行政机关有一定的权力，也有一定的责任或义务，而权力的功能就是保障权利，所以，行政机关必须积极充分地切实行使法律所赋予的权力。
行政相对人的权利并不是只享有法律所规定的权利，有些权利还需要履行义务才得以享有。法谚云：法律不保护躺在权利上睡觉的人。
如对本案有思考、探讨，请留言。交流、思想的碰撞，是学习进步的重要渠道。
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