行政诉讼的类型化
——诉讼请求决定诉讼类型？
从2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条，到2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条，最高人民法院一直致力于推动行政诉讼的类型化。关于行政诉讼是否应当类型化，也成为一个颇具争议的话题。但是，无论是支持的观点还是反对的观点其实都存在一些值得澄清的问题。
一、诉讼请求决定诉讼类型？
诉讼类型是由原告的诉讼请求确定的，无论是支持者还是反对者，对此基本问题似乎都不曾有所怀疑。支持诉讼类型的观点由此强调原告的诉讼请求应当准确清晰，而反对诉讼类型的观点则认为这种要求对原告施以了过重的起诉负担，而且也不符合对行政行为合法性全面审查的要求。
然而这是一种误解，这种误解来自于对德国行政诉讼中“诉讼请求”的误读。在德国行政诉讼中，原告的诉讼请求(Klagebegehren)的确具有确定诉讼类型的效果，但其所指的“诉讼请求”严格意义上是原告的根本“诉讼目标”，这与我国行政诉讼实践中所认知的“诉讼请求”是两码事。比如，在德国的行政诉讼中，如果一个原告申请行政机关颁发一个行政许可，而行政机关作出了拒绝许可的决定，而原告的目标是要取得许可，则在起诉书中诉讼请求的表述方式是:
1.“为取得××行政许可，特申请:1）撤销被告作出的拒绝许可决定；2）判决被告向原告颁发许可，或者判决被告针对原告的申请重新作出处理；3）诉讼费用由被告负担；……”
在上述表述中，只有“为取得××行政许可”才是诉讼请求，也只有这句话才具有确定诉讼类型的意义，而后面的各种具体请求在法律上称为“申请”（Antrag），并不构成“诉讼请求”，也不具有确定诉讼类型的效力。根据德国《行政法院法》第88条的明确规定，对于法院的审理和裁判范围具有拘束效果的只有“诉讼请求”，原告进一步提出的具体申请事项对于法院并无拘束效力（但是诉讼目标无法涵盖的申请事项除外，比如诉讼费用的分担或者暂时权利保护请求等）。因此，法院应当针对原告的“诉讼请求”进行裁判，但并不一定需要针对原告的每个申请事项逐一裁判。比如，同样是上述这个案件，如果原告起诉状的表述方式是:
2.“为取得××行政许可，特申请:撤销被告作出的拒绝许可决定。”
或者:
3.“为取得××行政许可，特申请:判决被告向原告颁发行政许可。”
上述三种表述方式，诉讼请求均是“为取得行政许可”，因此虽然原告在具体申请事项中的表述有所不同，但诉讼类型仍然属于典型的义务之诉。在第2种表述方式中，只要取得行政许可属于原告的诉讼目标，即使在具体的申请事项中没有提出这样的请求，法院仍然可以判决行政机关颁发许可而不构成超越诉讼请求。在第3种表述方式中，虽然具体的申请事项没有请求撤销拒绝性答复，但原告的诉讼目标显然已经包含了对拒绝性答复的否定，因此法院仍然可以判决撤销拒绝性答复。反之，在第1种表述方式中，如果法院没有判决撤销答复，而直接判决行政机关颁发许可，亦不构成遗漏原告的诉讼请求。
由于我国行政诉讼的起诉状中，原告通常都不会对其实质诉讼目标予以表述，因此诉讼请求实际上对应的是德国行政诉讼中的“申请事项”。如果用我国行政诉讼中的诉讼请求来决定诉讼类型，显然就会出现反对者所提出的原告起诉负担过重，法院诉前释明难度较大，裁判方式复杂等诸多问题。正反双方对于诉讼请求与诉讼类型关系的误解以及争论也由此产生。
二、诉讼请求需要法律明确规定？
由于诉讼类型的支持观点简单将原告的具体请求事项作为确定诉讼类型的依据，因此很自然地就会面临原告的具体请求如果不符合诉讼类型的表述方式，法院就难以按照诉讼类型进行审理的问题。如果将原告的根本诉讼目标作为确定诉讼类型的依据，其实并不需要在具体请求表述上予以太多繁复的规定。
德国作为行政诉讼类型化的发源国，其实严格意义上并没有对诉讼类型进行特别具体的规定。在《行政法院法》中，直接规定诉讼类型的条款只有第43条第2款，“当原告不能通过提起形成之诉和给付之诉获得救济时，可以提起确认之诉”。行政诉讼的三大类型就在这样一条十分笼统和概括的条款中予以了“法定化”。除了针对个别诉讼类型的起诉条件有所规定外（比如不作为之诉不适用前置程序），大部分诉讼类型的具体起诉条件和审理方式是由法官通过法律解释的方式予以补充的。一些重要诉讼类型在《行政法院法》中甚至找不到直接的法律依据。最典型的比如针对非行政行为提起的“一般给付之诉”，该诉讼类型实际上就是行政法院将第43条第2款中的“给付之诉”以及第42条第1款中的“义务之诉”结合起来，通过法律解释推导出来的一种诉讼类型，而其适用的起诉条件也需要法官通过对法律进行类推适用后予以确定。
对于原告应当如何提出诉讼请求，在《行政法院法》中也没有明确的规定。这也容易理解，因为原告的诉讼请求是原告处分权的体现，法律当然不能预先规定原告应当如何起诉。如前所述，由于对法院具有拘束效果的只有原告的根本“诉讼目标”，因此，即使一个诉讼能力不强的原告提出不够规范的申请事项，对于法院的审理和裁判也不会造成太大的影响。
日本和我国台湾地区是诉讼类型法定化的典型国家和地区。《行政案件诉讼法》第2条至第6条对于抗告诉讼、“当事人诉讼”、“民众诉讼”、“机关诉讼”等上位诉讼类型，以及抗告诉讼之下的亚类型“撤销处分之诉”、“撤销裁决之诉”、“确认无效之诉”、“确认不作为违法之诉”、“履行之诉”、“禁止之诉”均给予了定义式的列举。同时，《行政案件诉讼法》还在其后的章节中，针对各种诉讼类型的起诉条件和审查方式予以了详细的规定。台湾地区在诉讼类型上则采取“概括+列举”模式。“行政诉讼法”第3条在概括式地规定了撤销诉讼、确认诉讼和给付诉讼三大诉讼类型之后，从第4条至第11条又用了多达8个条款对诉讼类型予以详细列举。
日本之所以对诉讼类型采取如此严格的法定列举主义，是因为早期的《行政案件诉讼特例法》主要以撤销诉讼和变更诉讼作为行政诉讼建构的基础。在欠缺概括式受案范围的情况下，随着法治的发展和权利救济范围的扩大，单一的撤销之诉又不能满足权利救济的需要，因此立法者不得不选择通过不断增加诉讼类型的方式来弥补权利救济范围的不足，列举主义由此产生。而台湾地区的“行政诉讼法”实际上是德国法+日本法融合的产物，既希望吸收德国式概括主义的优点，又想吸收日本法列举主义明确性的优点，结果将“概括”和“列举”这两种本不相容的模式融主一体，形成了“外国立法例中……并未曾见”之立法模式。
其实，诉讼类型化的根本原因在于行政争议类型的多样化，当原告不仅能够请求法院撤销行政行为，还可以请求法院判决行政机关作出一定行为，或者请求确认行政法律关系的状态时，行政诉讼很自然地就会面临类型化的问题，并非立法者通过一个纯粹的立法选择就能予以决断。至于立法者是否将诉讼类型通过在诉讼法中明确列举的方式予以法定化，只是应对诉讼类型化的一种路径选择而已，对于行政诉讼是否类型化已无决定性的意义。随着行政诉讼受案范围的扩大，需要讨论的已经不是行政诉讼是否需要类型化，而是应当如何类型化的问题了。
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