——2016年10月11日在启东市第十六届人大常委会第四十二次会议上
市人大常委会农业和农村工委
主任、各位副主任、各位委员：
一、基本情况
目前，我市高标准农田建设主要实施五类项目：一是农委承担实施的高标准农田建设项目，主要是采取水利措施、农业措施、林业措施、科技措施对土地进行综合治理；二是国土部门建设的“高标准基本农田”建设项目，主要是进行土地整理、修建路、沟、渠、桥，增加有效耕地；三是发改委与农委共同承担的“高标准粮田”建设项目，主要是实施小型农田水利设施建设，配套实施土地平整、机耕道路、农田林网以及土壤改良设施；四是水利部门承担的“高效农田”建设项目，主要是进行灌区节水配套改造和末级渠系改造，完善抗旱排涝保障体系；五是市本级财政自主投入的“高标准农田”建设项目，重点是按照省高标准农田六条标准进行建设（“六条标准”主要是指“灌排设施配套、农田平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产出效益较高”）。
近年来，市政府及其相关职能部门高度重视高标准农田建设，紧紧围绕改善农业基础设施、增强农业综合生产能力，实现“藏粮于地”这一主线，以促进农业增效、农民增收、农村发展为目标，扎实推进高标准农田建设，全市高标准农田建设规模不断扩大，经济、社会、生态效益明显提高。据统计，截至2015年底，全市共建成高标准农田45.24万亩，占我市现有耕地面积的42.68%，为推进现代农业发展、促进农民增收提供了基础保障。“十二五”期间，我市共统筹、投入资金1.8亿元。其中，中央财政资金9135万元，省财政专项资金6568万元，市本级投入资金2334万元。2016年，除了取得中央、省的财政资金3750万元，市本级财政还专项安排3000万元农发基金，用于海复镇、王鲍镇的高标准农田建设。
（一）高标准农田建设工作合力逐步形成。高标准农田建设是国家粮食安全战略的重要组成部分，是关系群众切身利益的民生工程。市委、市政府主要领导十分重视，多次强调高标准农田建设的重要性、必要性和紧迫性，并对此提出明确要求，有效推动了建设工作开展。市政府积极统筹协调，农委、国土、发改委、水务、财政、供电等几个职能部门密切配合，围绕高标准农田建设的共同目标，在项目规划、计划审批、进度督查、验收考核等各个环节，按照职能分工，各尽其责，通力协作，及时解决高标准农田建设中遇到的各种问题，为全面完成建设任务奠定了坚实的组织基础和机制保障。
（二）高标准农田项目建设质量不断提高。有关职能部门认真贯彻执行《江苏省农业综合开发管理条例》，制定了一系列工作制度，明确了组织管理、程序管理、质量管理、进度管理、安全管理等。项目建设前，认真对照高标准农田建设的“六条标准”，严格项目选项条件标准，落实考察评审制度，优化项目建设内容，规范项目申报、设计等环节工作。项目建设过程中,严格按照程序，规范操作,对施工过程进行源头管理、过程控制、结果追责的全程监督管理；严格项目评估程序，实行公开竞争选项、立项；严格执行省、南通市有关规定，规范工程招投标工作，通过公开招标选择工程监理单位，并强化对监理人员的督促检查；跟踪了解项目建设进度、质量以及资金使用情况,发现问题及时整改，高标准农田项目建设质量逐年提高，为我市农业基本现代化建设再上新台阶奠定坚实基础。
（三）高标准农田项目建设成效初步显现。2009年省政府制定了《江苏省高标准农田建设试行标准》，2014年6月13日，国家标准委、国土资源部、国家发展改革委、农业部联合出台了首部高标准农田建设国家标准《高标准农田建设通则》，我市对照这两个建设标准，对项目区农田进行综合治理，有序推进高标准农田建设。一方面，持续、大量的农业开发资金投入，使项目区农业基础设施得到改善，抵御自然灾害能力显著增强，土地利用率和产出率大幅提高，农业发展后劲明显增强；另一方面，在建设过程中，有关镇、村注重培育优势产业、地方主导产业，加快推进高效农业规模化。同时，通过改善农业生产基础条件，扩大土地流转规模，发展规模经营，增加了村级集体经济收入；通过路、桥、涵、绿化等工程的配套完善，村容、村貌、村庄环境普遍得到了有效改观。总而言之，通过高标准农田建设，不仅改善了项目区农业生产、农民生活条件，增加了农民收入，也提高了当地农业科技水平，改善了农村生态环境，得到了项目区群众的充分肯定和广泛认可。
二、存在问题
农田是农业生产的重要物质基础。近年来，高标准农田建设的大力推进，为我市现代农业发展奠定了坚实的基础。但是放眼全省、纵观整个南通市，我们应该清醒地认识到，我市高标准农田建设中还存在一些不容忽视的问题，对照“率先实现农业现代化”要求和我市高标准农田建设实际，今后几年我市高标准农田建设任务仍然十分艰巨。
（一）高标准农田建设的认识有待进一步提高。首先，个别镇、村和群众对高标准农田建设的现实重要性、紧迫性认识不到位，导致项目建设前期的土地流转、项目建设中的施工遇阻等问题不能得到及时有效解决。其次，由于高标准农田建设项目由多个部门共同承担，各部门项目建设投资标准不一、建设标准不一、建设内容不一，建设的高标准农田各有侧重，但六个标准全部达标的占比不高。总体来说，近年来高标准农田建设投资标准有所提高，但是与农业生产发展要求相比，仍存在投资及建设标准偏低的问题。再次，不断加大建设资金投入是保障“高标准”农田建设的客观要求，我市本级财政自主开发、支持建设的力度还不够，投入与兄弟县市相比还有差距，导致我市高标准农田占比在南通6个县市中排名比较靠后。
（二）高标准农田项目建设规划有待进一步优化。高标准农田建设是对农田进行规模化、区域化治理的一项措施，一般要求以行政村或自然村为单位整体连片推进，对农业基本现代化建设具有重要的基础作用。目前，我市高标准农田占比还不高，客观上有很大的需求。但是，由于一些镇、村缺少对连片区域农田产业布局、土地流转、水系建设、灌排设施、电力设施、农田道路、农田林网、村庄环境等方面的整体规划意识，缺少转移农民、组织农民、培育新型农业经营主体、招引农业投资主体的理念和措施。在申报项目时往往局限于对基础现状的修修补补，满足一般农民的眼前生活需求，只考虑避免群众矛盾，不寻求解决群众矛盾的根本办法，没有前瞻性。同时，有的地方缺少统一规划，不同的建设主体受资金投入等制约，建成的标准农田单体小而分散，规模效应难以实现。
（三）高标准农田建设过程的监管有待进一步强化。强化项目建设过程的监督管理是项目高质量建成的保证，但我市在监管力量、体制、机制等方面还存在一些问题。一是由于政府机构改革，2015年我市农发主管部门由原来的农发局撤并为市农委的一个职能科室，人员编制大量缩减，专业管理人员严重不足，导致监管工作难以落到实处。二是体制不够顺畅。目前，我市的高标准农田项目的建设工程由市农委统一招投标，而工程中标后与项目所在镇（园区）签订建设合同，由项目镇（园区）对工程建设进行全程监督和管理，招标方与建设主体的不统一，一定程度上影响了项目建设的进度和质量，而且项目镇（园区）只有分管领导，没有专职工作人员，导致各镇（园区）项目实施时的现场监管工作不能到位。三是监管机制有待完善。项目的监理是由市农委统一招投标确定，镇（园区）对项目建设质量的管理不是很顺畅。有些镇（园区）反映，个别监理人员责任心不强，执行监理规定不严，导致项目建设标准不高，与精品工程质量还存在一定差距。
（四）高标准农田工程建后管护有待进一步加强。目前，因管护资金落实不到位、管护机制不健全、农民管护意识不强等多种原因，投入大量资金建成的高标准农田移交给当地政府后缺少管护，项目区的路、渠等得不到有效维护，致使部分工程建后不久就出现损毁，不能长久发挥应有的效益。尤其是我市以旱田作物为主，灌溉设施的实际利用率很低，初步估算不足10%。目前，灌溉设施使用得不好的区域几乎成了摆设，不仅造成资产闲置，还会产生负面影响。
（五）高标准农田地力建设有待进一步重视。近年来，高标准农田建设速度明显加快，占耕地比重迅速上升，但一些地方出现重数量、轻质量，重硬件建设、轻地力建设的苗头。一是随着城市化、工业化及新农村建设进程的加快，非农建设占用高标准农田后，为了维持耕地占补平衡，不少地势平坦、经长期耕作培肥改良熟化的优质农田被地力条件较差的一般农田替换，造成耕地地力下降。二是部分标准农田在开发整理时，没有把多年形成的耕作层土壤剥离，耕地上下土层被打乱，土壤表层养分缺乏，土体紧实，耕性差。三是土壤改良与培肥措施及资金投入少，易造成土壤板结，耕层变浅，耕地质量下降。
三、建议意见
高标准农田建设不仅是基本现代化的一项衡量指标，更重要的是为我市实现农业基本现代化奠定坚实的基础。加强高标准农田建设，是提高农业综合生产能力的关键举措，是推进农业现代化的重要内容，市政府及其相关职能部门要认真组织实施，突出规划引导、整合资源，有力有序推进项目建设，确保全面完成省、南通市关于高标准农田的建设任务。
（一）提高认识，进一步增强紧迫感。我市建设高标准农田任务十分艰巨，不管是数量还是质量与农业现代化的目标不相适应，离实现全面建成小康社会的要求也有较大差距。因此，市政府及相关职能部门要进一步统一思想，充分认识建设高标准农田的重要意义，增强紧迫感和责任感，加强组织领导，明确目标任务，制定完善规划，优化协调机制，充分调动镇、村积极性，发挥部门优势，促进信息共享，确保我市高标准农田建设按序时进度“量”、“质”双达标。
（二）整合财力，进一步加大项目投入。高标准农田建设需要投入大量资金，相关职能部门要继续积极主动向上级部门申报项目，争取更多的资金用于我市高标准农田建设。建议市政府试点建设高标准农田资金整合平台，按照规划，统筹相关涉农资金，在资金渠道不变的前提下，相关部门各司其职，加强部门与项目间的有机衔接，形成打造高标准农田的整体合力。同时，要切实落实地方政府的投入责任，加大市本级财政对高标准农田建设的投入力度，要充分发挥新型农业经营主体在高标准农田建设中的作用，积极引导各类社会资本投入高标准农田建设。
（三）优化规划，进一步强化项目管理。为确保规划的科学性、合理性，一是在项目设计规划阶段，村一级首先要摸清“家底”，深入了解项目区域内现有的各项基础设施现状、产业现状、经营现状、田块现状、水系现状，充分听取群众意见建议，由镇一级统筹，再由市级综合评定；二是结合项目区的地形地貌、布局特征进行实地规划，使得项目规划设计整体做到实际、实用、实效，最大限度减少工程设计的不足，同时，要在土地利用总体规划框架内，加强各专项规划的有机衔接；三是对区域内农田的利用、产业的布局、经营的方式、村庄环境的整治要有明确的目标和实现目标的时间表；四要合理规划基础配套，根据自身条件和发展方向，瞄准“灌排设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、生产方式先进、产业效益较高”的目标搞好高标准农田建设规划；五要严格项目管理，严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、备案制和审计制，完善土地整治项目监管机制，对项目实施实行全过程监管，确保工程建设质量和资金安全。
（四）完善机制，进一步做好建后管护工作。一要建立健全各项规章制度，从制度层面上明确管护主体，落实管护责任；二要加大对高标准农田建设工程管护工作的宣传，不断增强项目区广大干部群众对项目工程的管护意识；三要加强对项目工程建后管护工作的组织领导，加大对项目资金所建农田基础设施的建后监管与考核力度，并将考核情况作为各地申报后续涉农项目的重要评审依据。在项目验收合格移交后，工程管护要纳入农村“四位一体”综合整治范畴，把管护经费列入财政预算，明确补贴机制和使用方法，确保项目工程的完好率和利用率；四要发挥镇、村管护高标准农田的主体作用，落实责任，强化考核，督促项目镇、村、群众积极做好建后管护工作。
（五）加大合力，进一步推进高标准农田建设。高标准农田建设涉及农业、发改、财政、国土、水务等多个部门，市政府要统筹协调好各部门的工作。各部门在选择项目时互相通告，建设项目时互相配合支持，涉及国家或本级的重点项目，以项目建设主管部门为牵头单位，以重点项目的建设内容为主体，其他各部门倾斜为重点项目提供配套服务和辅助项目，确保建设一片成功一片，为推进农业基本现代化提供示范。各镇要将农业园区基地建设、农村环境建设与高标准农田建设紧密地结合起来，以高标准农田为载体有力推进农业基本现代化建设。同时，要将高标准农田建设工作作为各镇年度重点工作加以落实，明确建设任务，强化责任分解，确保工作到位，并强化对高标准农田建设工作的考核，提高高标准农田建设工作在农业农村经济综合考核中的比重，增强建设高标准农田的责任意识，努力推进我市高标准农田再上新台阶。
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