云南省脱贫攻坚工作调研报告

国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会调研组

　　应云南省扶贫办邀请，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建率调研组一行3人对云南省边境地区、直过区民族和人口较少民族聚居地区脱贫攻坚工作进行调研。在云南省扶贫办以及沿途各市州、县党政领导同志的陪同下，调研组先后到普洱市镇沅县、西盟县和西双版纳傣族自治州勐腊县的4个乡镇、1个边境社区、7个自然村，考察了拉祜族苦聪人、佤族、蓝靛瑶和布朗族克木人，到7户贫困户家中了解情况，召开了3次座谈会，看望了国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学人文与发展学院教授李小云，并考察了他在勐腊县勐伴镇蓝靛瑶聚居的河边村进行的贫困村综合治理试点。在昆明期间，调研组听取了云南省扶贫办关于云南省落实中央扶贫工作会议的情况介绍。　　云南省集边疆、民族、山区、贫困为一体，全省129个县中有88个县是国家扶贫开发工作重点县和片区县，贫困县数排全国第一位，贫困人口居全国第二位，是全国扶贫攻坚的主战场之一。同时，云南省的贫困在西部省区中也极具特殊性。一是边境县多。云南是我国毗邻周边国家较多、边境线较长的省份之一，边境线总长4061公里，占中国陆路边界的五分之一。全省16个州市中，有一半是边境州市，25个边境县市（边境县数排全国第一位）。边境县市人口684万人，占全省人口总数的14.5%，其中贫困人口101.25万人，占全省贫困人口总数的17.6%。二是少数民族多。云南省少数民族人口1500多万人，居全国第二位（广西为第一位），约占全省4700多万总人口的1/3。人口在5000人以上并在省内世居的少数民族有25种（位列全国第一位），其中15种为云南特有。民族分布呈现“大杂居、小聚居”的特点。三是直过区多。历史上由于地理环境、交通条件和经济社会发育程度低等方面的原因，少数民族（尤其是边境少数民族）长期处于封闭落后状态。1949年以前，仍有13个少数民族聚居区处于原始社会末期或奴隶社会初期（解放后称为“直过区”），风俗多样，与外界语言沟通困难。由于上述原因，也使得云南省深度贫困的问题显得尤为突出。在制定《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》时，云南省提出了“深度贫困”的概念，体现了云南新十年脱贫攻坚的难度之大、任务之艰巨。这次，我们选择了边境人口较少民族集居的普洱市和西双版纳州的3个县开展调研也是基于这种考虑。　　一、云南省贯彻落实中央扶贫工作会议精神情况　　中央扶贫工作会议后，云南省委、省政府立即召开了省委扶贫开发工作会议，对实施精准扶贫、精准脱贫方略，打赢脱贫攻坚战工作进行安排部署，态度坚决、高位推动、责任明确、重点突出。他们把脱贫攻坚作为云南省“十三五”期间的头等大事和第一民生工程，统揽经济社会发展全局，省州（市）县成立了由党政主要领导任双组长的扶贫开发领导小组，实行年度脱贫攻坚报告和督察制度，通过层层签订承诺书，层层传导压力，层层压实责任，形成五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的工作局面。省领导深入革命老区、边境民族地区、地震灾区等地开展专题调研，摸实情，找实策，先后召开了怒江州脱贫攻坚、镇雄彝良威信革命老区、易地扶贫搬迁等现场推进会议，推动重点难点地区脱贫攻坚工作。全省启动实施“63686”扶贫攻坚行动计划。出台了《关于贯彻落实中共中央国务院〈关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的决定》，明确2016年省级财政专项扶贫资金比上年增加一倍以上，并逐年递增，提出并制订一批精准扶贫行动计划，确保如期脱贫销号。以上举措充分体现了云南省坚决贯彻落实中央决策部署的自觉行动，确保了新时期脱贫攻坚的良好开局。　　在走访贫困农户、查阅资料、与基层干部群众座谈的过程中，我们有以下几点突出感受：　　一是云南省高度重视深度贫困问题。省委、省政府把怒江州、镇彝威革命老区、迪庆西藏、红河南部山区、小凉山地区五块片区作为贫中之贫、困中之困、难中之难，集中力量，谋划实施一批针对性强、含金量高、示范带动效应好的重大项目、重大工程、重大政策、重大改革，力促深度贫困地区脱贫攻坚，抓住了关键。　　二是边境扶贫针对性强、措施得力。“看边疆治乱，知王朝兴衰”。为稳定边疆、巩固边防、维护民族团结、展示国家良好形象，云南省在西盟、孟连两个县，整体率先启动实施了边境民族特困地区农村安居工程建设，有力地推动了边境地区城乡面貌变化、边境各族群众生产生活条件明显改善，增强了边境地区各族群众的凝聚力和向心力。　　三是直过区民族、人口较少民族扶贫成效显著。这次考察的苦聪人、克木人，范小建同志在2009年已去看过。通过实地调研，可以明显感觉到“十一五”、“十二五”期间实施的整村推进、整体帮扶等政策措施对改善特殊困难群体和区域的基础设施、生产生活条件，推动直过区民族和人口较少民族发展，增强贫困群众自我发展能力所取得的积极成效。苦聪人的年人均收入水平2005年不到200元，2010年达到1925元，2014年达到5630元。克木人的情况与此大体相同。说明只要决心大、动手早、肯投入、积极引导、持续努力，把改造发展环境与到村到户相结合，即便是“直过区民族”也可以有很大的改变。　　二、需要关注的几个问题　　（一）脱贫攻坚任务艰巨。　　按照2300元的国家扶贫标准，截止2014年底，云南省有建档立卡贫困人口574万人。贫困人口超过50万的有3个州市，超过20万的有2个县，有4个州市所辖县都是贫困县。初步分析，边远少数民族贫困地区深度贫困人口还有120万人。少数民族特别是直过区民族自我发展能力严重不足。“十二五”期间，全省贫困人口总数下降60%以上，而边远少数民族贫困地区深度贫困人口数仅下降25%。可见深度贫困人口是最难啃的“硬骨头”，越往后脱贫攻坚的成本越高、难度越大、见效越慢。　　（二）贫困地区贫困群众脱贫发展的“参与感”不强。　　当前，党中央、国务院高位推动脱贫攻坚，全党全社会高度关注，各级各部门高度重视。在这种形势下，容易忽略贫困群众的主体地位，忽视发挥他们的主观能动作用。部分地方党委政府在扶贫攻坚过程中大包大揽，有些帮扶干部还习惯于包办代替，方法简单、方式直接，贫困群众缺少参与感和获得感，进一步加重了“等靠要”的依赖思想。　　（三）整体发展能力欠缺。　　边境少数民族地区，尤其是直过区的苦聪人、克木人等人口较少民族，整片区域、整个族群都处于原始落后状态，受教育水平低，发展能力差，与其说是贫困问题，不如说是整体社会发育滞后问题。在有的村落中，上学难、看病难，因学、因病返贫的现象比较普遍，目前仍有群众居住的是杈杈房和石棉瓦房。加上直过区群众的平均主义思想严重，历史上“有肉一起吃、有酒一起喝、没饭大家饿”的习俗影响深远，家庭之间又无明显差距，有限的贫困识别指标难以覆盖更多贫困人口，如果不能提升整个地区、整体族群的水平，即使有少数家庭脱贫也不能改变整个族群的面貌。　　（四）扶贫资金分配和使用效率有待提高。　　近年来，中央和云南省财政投入扶贫的资金总量一直在增加，但同脱贫攻坚的刚性需求相比仍显不足。同时，有的地方规划设计粗放、基层资金项目难以统筹整合，有些地方“急风暴雨”、“大拆大建”、资源浪费较为严重，个别地方脱贫规划主要成了“建房规划”，金融扶贫潜力发挥不足等现象依然存在。　　（五）低保兜底的问题尚未引起足够重视。　　目前，基层对低保“兜底”政策的理解还停留在扶贫与低保两项制度的“衔接”上，而没有真正从低保“兜底”的角度来认识。简单地以为只要“两线合一”了，就可以托起最后一道防线。但扶贫建档立卡与农村低保、新农保、医疗救助等政策并没做到无缝对接，部门间依然各行其是。调查中发现，扶贫建档立卡是以户为单位，而农村低保发放是以人为单位，且有些地方低保面铺得比较大、轮流坐庄。“两线合一”之后，低保能否兜住底，难以给出确切的答案。　　三、工作建议　　（一）先难后易，先啃“硬骨头”。　　以前各地扶贫工作多是先易后难，难度越大越往后放，至使深度贫困迟迟得不到解决。现在，扶贫工作进入倒计时，中央与各省区市签订了脱贫责任书，明确了时间任务，这就要求各级各部门要从最困难群体入手，先啃“硬骨头”，否则将不能如期交账。云南省坚持扶贫开发瞄准最贫困的地区、最贫困的群体、最迫切需要解决的问题，把解决深度贫困摆在优先位置，以五小片区脱贫作为“十三五”时期扶贫工作的重中之重，集中力量打攻坚战。这种先难后易、“啃硬骨头”的做法，对其他省区解决区域性深度贫困、缩小发展差距有借鉴意义。　　（二）精准扶贫要尊重贫困群众的主体地位。　　尊重贫困群众主体地位，引导他们积极参与，调动其脱贫致富的积极性、主动性和创造性，关系到贫困群众对脱贫攻坚的“获得感”和“认同感”，关系到全面小康目标的实现能否得到社会各界的认可。精准扶贫，必须坚持群众路线，尊重贫困群众的主体地位，在少数民族地区更应坚持群众理念。要让群众充分享受知情权、参与权、决策权、监督权，扶贫项目做到公开、透明、民主，通过村民代表会议等方式将决策转化为群众的意愿，由“让他干”变成“他要干”。在与镇沅县恩乐镇复兴村那本坝苦聪人周有安、西盟县勐卡镇马散村永俄寨佤族村民岩脑的交谈中我们深切感受到，经过多年的扶持，直过区深度贫困的少数民族群众有了发展的愿望，对生活有了自己的想法，知道自己需要什么。西盟县勐梭镇秧洛村博航10组的农户，把政府统建的房屋拿出来做农家乐或与旅游公司合作经营，既调动了积极性，又取得了较好的经济效益。　　（三）整体帮扶，片区攻坚与精准扶贫相结合。　　边境少数民族地区发展，要注意脱贫规划的整体性，实施整体推进综合扶贫。要把精准扶贫、到村到户的“点”与整片共同发展的“面”结合起来，汇聚各方力量，针对不同问题，需要整村的整村推进，需要整乡的整乡推进，需要整县的整县推进，需要整片的整片推进，保证精准扶贫工作的可持续性。在镇沅县恩乐镇复兴村苦聪人迁居点和勐腊县勐伴镇卡咪村克木人迁居点可以看到，通过实施整体帮扶、整族帮扶、移民搬迁等措施，加快了直过区人口较少民族的脱贫步伐，取得了较好的效果。在勐腊县勐伴镇勐伴村河边村我们也看到，李小云教授带领他的团队为河边村做的脱贫规划和试点项目，最大的障碍与瓶颈是从公路边到村寨中心8公里的泥泞土路。外部基础设施做不好，到村入户的帮扶效果会打很大折扣。　　（四）优化资源配置，提高扶贫资金使用效益。　　扶贫的钱要花在刀刃上，做规划设计和项目选择时，要加大对已有资源的利用，要有“再利用，再循环”的绿色发展理念，降低贫困群众脱贫发展的成本，提高扶贫资金使用效益，防止“扶贫致贫”问题的继续发生。李小云教授为河边村设计的村寨木屋，利用村民住房的旧木料，大大降低了村民的建房支出，在基本不贷款的情况下，努力把总体建筑成本控制在政府补贴金额的水平，还满足了村民宜居和发展旅游产业的需求。　　（五）加强民族干部队伍建设和公共服务人才培养。　　本次调研发现，在云南省边远山区、边境地区、人口较少民族地区留住人才特别困难，民族干部和公共服务人才外流、后备不足、结构不合理的情况普遍存在。西盟县县长反映，由于财力不足，工作条件差，现在连出差经费都报销不了。建议加大对边疆地区财政转移支付支持力度，努力改善工作条件，加强各类人才培养工作，尤其要加大边境地区教师、卫生人员培养力度，并适当提高待遇，夯实兴边富民的长效基础，阻断贫困代际传递。调研组组长：范小建，国务院扶贫开发领导小组
    专家咨询委员会主任   成员：张钧冯宇春