6月2日，《2016年度青海法院行政案件司法审查报告》出炉。青海省高级人民法院对2016年全省法院审理行政案件情况进行总结分析，梳理归纳行政机关败诉案件存在的主要问题及原因，提出了改进建议，并精心筛选部分典型案例，供有关部门参考。
一、全省行政审判基本情况
2016年，全省法院共受理各类行政案件1200件，与上年同期相比上升0.93 %。其中，一审644件（含旧存119件），同比上升3.7%；二审282件（含旧存34件），同比上升3.68%；再审6件（含旧存1件），与去年相比减少了10件；申诉、申请再审案件55件（含旧存12件），同比上升1.85%；赔偿19件，与去年相比增加了9件；审查非诉行政执行案件194件，同比下降9.25%。
审结一审行政案件514件，一审行政案件结案率为79.81%。其中，驳回诉讼请求、不予赔偿、确认合法或有效的45件,被告行政机关胜诉率为8.75%，与上年度（12.95%）相比下降4.2%；判决撤销、赔偿、被告改变原行政行为、裁定准予原告撤诉、确认违法或无效、变更及行政机关履行法定职责138件，被告行政机关败诉率为26.85%，与上年度（14.94%）相比上升11.91%。
二、案件类型多样，涉民生执法领域比例凸显
2016年，新收525件一审行政案件中，涉及公安、安全、资源、城建、工商、卫生、交通、税务、劳动和社会保障、水利、民政、教育、乡政府等近20个领域。涉民生执法领域较为集中，城建、资源、公安、乡政府和劳动社会保障等五个部门涉诉案件共计242件，占全部一审案件的42%。其中资源类85件、城建类75件、公安类33件、乡政府类16件、劳动和社会保障类11件，占总受案量的比例分别为16.19%、14.29%、6.29%、3.05%、2.1%。（见图表）
三：行政机关一审败诉率上升幅度较大
2016年，全省法院严格审查标准，加大诉权保障力度，一审法院判决行政机关败诉案件 138件，占一审结案总数的26.85%，同比上年度增幅近12%。败诉案件中，判决撤销66件，判决履行法定职责15件，判决变更原行政行为1件，确认违法或无效40件，判决赔偿8件，被告改变原行政行为原告撤诉8件。据2016年度全国法院一审行政案件全部结案中行政机关败诉率统计，青海法院一审全部结案中行政机关败诉率居首位。
四、典型案例
2016年行政机关败诉典型案例
案例一：行政机关超越法定职权作出的行政行为应依法撤销
【案情摘要】2009年国家实施黄河羊曲水电站开发项目，在补偿款发放上，甲村与乙村发生争议。2013年9月6日为定分止争，在县领导的协商和调解下，作出调解裁决书，各方签字画押并加盖当地乡党委、乡政府印章。调解裁决书第二、三条规定: 乙村总补偿款的12%给甲村，今后甲村在热桑地区不再有牧道饮水道；如果淹没区补偿款没有落实到位时，甲村也没有相应的补偿款，但原有放牧饮水习惯不变。2014年10月发放淹没区补偿款时，乙村拒绝按调解裁决书履行，双方再次发生争议。县政府成立的领导小组于2014年11月20日作出决定，将调解裁决书中总补偿款的12%变更为淹没区出让费57户×90000元/户=5130000元的12%。2015年4月5日甲村对决定不服，向县政府申请行政复议。县政府维持了领导小组作出的决定。2015年10月27日，甲村向法院提起行政诉讼。请求撤销领导小组作出的决定和县政府作出的同复决字（2015）1号行政复议决定书。法院经审理认为，领导小组是县政府委托的组织，应以县政府名义作出决定。领导小组以自己的名义作出决定后，县政府对该决定进行复议违反了相关的法律规定，据此撤销领导小组作出的行政决定，并撤销县政府作出的行政复议决定。
【存在的问题】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据行政法职权法定原则，法律、法规和规章未予明确授权的组织，行使国家行政职权，只能以行政机关的委托而产生，其行政行为只能以委托机关名义作出，并由委托机关承担法律责任。即使实施的行政行为不是以委托行政机关名义而是以自己的名义作出，造成损失的，其法律责任也应由委托的行政机关承担。本案中，领导小组是县政府委托的组织，其以自己的名义作出决定错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，领导小组作出的决定，法律责任应由县政府承担，县政府对其应承担法律后果的决定进行复议，显然超出其法定职权。
案例二：违反法定程序的行政行为应确认违法
【案情摘要】2011年12月20日，原告西宁某维修部与西宁某区乙村签订《土地租赁合同》，租赁该村土地50亩，租赁期限15年，准备在该村投资建设种子基地。该建设项目经某区多个部门立项前置审查并盖章同意后，某区规划建设局于2012年12月25日对该项目登记备案。某维修部在项目登记备案后，没有按照项目建设程序的要求，办理土地、规划等相关手续便开工建设。后执法人员在巡查中发现原告未经规划管理部门批准，擅自在原耕地处修建钢结构、砖混结构大棚，占地约50亩，建筑面积约为1300平方米。2013年9月25日，某区政府在未履行催告、通知等前置程序条件下，以原告种植基地建设项目未取得建设规划许可证属违法建设为由将建筑物强制拆除。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求确认该强拆行为违法。人民法院经审理认为，被告实施的强拆行为违反了法定程序，判决确认违法。
【存在的问题】《中华人民共和国行政强制法》对行政强制行为规定了相应的原则和程序，任何行政强制行为均应遵循。即便是对违法建筑的强制拆除，也应遵循正当程序原则，按照相关强制性程序规定执行，违反强制性规定即为违法。正当程序原则是行政法的基本原则，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须依法告知当事人，说明该行为所依据的事实、理由，并保障当事人依法享有的陈述权、申辩权，在充分听取当事人意见的基础上作出行政行为。
案例三：证据不足导致败诉
【案情摘要】某县政府为了响应省政府棚户区改造的建设的需要，于2015年作出《房屋征收决定书》，张某等人的房屋在此次征收范围内，县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，发布《通告》、《公告》、拟定征收补偿方案报县政府进行风险评估、将建设项目纳入国民经济发展规划直至下发征收决定并于同日公布、送达当事人 。张某等人认为县政府作出的房屋征收决定违反了国有土地房屋征收与补偿条例的相关规定，请求法院撤销县政府的决定书。庭审中，县政府向法院提供了多份证据证明其行政行为的合法性。法院经审理认为，县政府征收部门虽将拟定征收方案呈报了县政府，但该方案是否征求了公众的意见，是否进行了修改并及时公布，是否根据多数被征收人意见召开听证会等，未提供相应的证据证实。县政府作出房屋征收决定的主要证据不足，违反法定程序，依法应当撤销，鉴于该征收建设项目涉及到广大棚户区居民居住和生活条件的改善，撤销其将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故确认违法。
【存在的问题】证据确实充分是判断行政行为合法的关键要素之一。法院在行政诉讼中对行政行为认定事实的审查，主要通过对被告提供证据的审查判断来实现。本案中，县政府作出《房屋征收决定书》程序是否合法为本案审查的核心焦点。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款 “市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条 “市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”的规定，县政府提交的全部证据中，没有证据证明其在作出房屋征收决定前征求了公众的意见或召开听证会等程序。因此，县政府作出房屋征收决定的主要证据不足，应当确认违法。
案例四：行政执法部门的工作不规范、不精细导致败诉
【案情摘要】2013年，经省政府批准，某县政府依法对杨某某的1.7亩土地予以征用，应付杨某某土地补偿款为73336.00元。在发放补偿款折子时，杨某某的弟弟来领取该补偿款折子，后其弟弟意外去世，杨某某到村委会领取补偿款存折时，村委会告知被其弟代领，后发现该存折少了4万元。杨某某认为该存折应当向本人发放，县政府发放给其弟的行为损害了其合法权益，遂诉至法院，请求确认某县政府发放补偿款的行政行为违法并要求给付补偿款73336.00元。法院经审理认为，虽然杨某某与其弟系兄弟关系，但两人分属不同户。由其弟代领杨某某的存折理应出具授权委托书或其他证明委托关系存在的证据。但县政府在证明被诉行为合法时未提供杨某某授权的相关证据，法院遂判令县政府补齐剩余的土地补偿款。
【存在的问题】根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及《关于进一步做好征地管理工作的通知》的相关规定，农村集体土地被征收后，地上附着物的补偿是对农户在土地上投资和收益的补偿，属于承包户所有。行政机关发放补偿款时，应发放给被征地农户。如果其他村民代领补偿款的，行政机关应该严格审查代领人是否有授权委托书或其他能证明委托关系存在的材料。本案中，如果县政府工作人员能够细致审查相关委托手续，就可以避免因工作流程不规范引发的行政诉讼。
案例五：行政复议准司法功能未有效发挥
【案情摘要】某县甲社与乙社争议的土地位面积约17.8亩，属该村集体土地。因争议土地原为河滩地，多年一直未耕种。至八十年代初，该村初级中学和小学借用两条道路中间部分土地作为校林地栽种树木。2009年，甲社社员王某复耕了部分土地，2011年，王某在继续复耕平地时与乙社社员张某发生纠纷。甲社遂向某县政府申请确认土地权属。县政府对争议土地进行调查后，于2015年1月16日作出土地使用权确权的决定，将争议土地均分为二，南半部分的土地使用权归甲社，北半部分土地使用权归乙社。甲社不服，向市政府申请行政复议。市政府于2015年4月3日作出行政复议决定书，维持县政府土地使用权确权的决定。甲社不服，诉至法院。法院经审理认为，县政府具有对本案土地权属争议作出处理决定的法定职权，市政府具有行政复议的法定职权。本案中，县政府在乙社与甲社发生土地使用权纠纷后，依据争议双方的确权申请，对双方提供的证据进行了审查，并对该村的部分村干部和村民进行调查，但在调查过程中，未对甲社农村土地承包经营情况登记表进行核实，确权决定确认给乙社使用的土地中有甲社社员已经依法取得承包经营权的土地，该确权决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。市人民政府在作出复议决定时，亦未对确权决定认定的事实进行核实，复议决定认定事实不清，主要证据不足。遂判决撤销县政府土地使用权确权的决定及市政府的行政复议决定；责令县政府重新作出确权决定。
【存在的问题】行政复议承担着化解矛盾纠纷的准司法功能，然而在司法实践中，少数复议机关在复议程序中并没有充分发挥其纠错功能，原行政行为的错误得不到纠正，引起当事人不满。就本案而言，县政府在调查过程中，未对甲社农村土地承包经营情况登记表进行核实情况下，确权给乙社使用的土地中有甲社社员已经依法取得承包经营权的土地，导致确权决定认定事实不清，主要证据不足。甲社不服，向市政府申请行政复议，在复议的调查环节，市政府亦未仔细核实甲社提供的关键证据，草率的维持了县政府的土地确权决定，让行政复议纠错机制流于形式。
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