艾潇潇
朱勇胜
在上篇政策系列专题中，我们论述了环保行业政策的架构和变化趋势，但政策的执行力度也对行业发展有着至关重要的作用。2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制。从2016年初开始，历时两年，中央环保督察已实现全国覆盖。本篇报告我们将详细论述环保督察的发展历程、中央环保督察能够大幅提升政策执行力的原因和对周期、环保行业的影响，以及环保督察的未来趋势。
1.1从各自为政到区域督查：环保督察机制初探
各自为政下环境违法问题突出，区域督查诉求强烈。我国早期的环保主要由县级以上地方环保主管部门负责，环保总局（现“环保部”）负责统筹及制定环保规划、政策和标准。但由于当时地方领导对经济发展诉求较高，地方环保主管部门执法能力较弱，导致国家环保政策不能得到贯彻实施，而且跨区域环境违法责任难以准确界定。为加强对地方环保部门的管理和监督，环保总局以区域为单位增设了派出机构，建立区域环保督查机制。
历时六年，我国先后成立六大区域督查中心，实现区域督查全覆盖。2002年6月，环保总局率先组建华东、华南两个区域环保督查中心，作为区域督查试点单位开展工作。经过4年试运行后，2006年环保总局印发《总局环境保护督查中心组建方案》，正式设立华东、华南、西南、西北和东北五个区域督查中心，并于2008年12月设立华北环保督查中心，实现我国环保区域督查全覆盖。
区域环保督查积累了从“督企”到“督政”的经验。从2002年6月到2013年5月，区域督查重点对象是企业，主要工作是专项督查，督查内容主要包括整治企业违法排污和主要污染物总量减排核查核算。2013年5月，华南督查中心在湖南省株洲市启动了为期6个月的全国首个“环保综合督查”，首次将督查对象从企业延伸至地方党委政府，初步建立了“派驻干部-座谈研讨-工作调查-资料调阅-现场督查-综合分析”的督查机制。此后三年内，六个区域督查中心先后在数十个地市开展了环保综合督查。
1.2从区域督查到中央督察：围绕“督政”提升环保执法力度
地方环保意识不足是区域环保督查执法不力的主要障碍。区域环保督查中心是环保部的派出机构，属于环保部下属的事业单位，主要职责是承担环保部委托，督查辖区内主要存在的环保问题，然后将结果报告给环境监察局，由环境监察局提出处理意见，再由地方环境监察局开展执法工作。但在我国行政体制下，省级环保厅受省政府和环保部的双重领导，且省政府影响力更大，若省政府对环保问题重视程度不够，则环保执法将很难落实。因此，加大执法力度的前提是加强省级政府对环保问题的重视程度。
中央环保督察由中央主导+以“督政”为核心，提升执法力度。2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组（简称深改组”）第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制，并要求全面落实党委、政府环境保护“党政同责”、“一岗双责”的主体责任。中央环保督察紧抓区域督查执法不力的痛点，从环保部牵头转向中央主导，从“查企业为主”转向“查督并举，以督政为主”，并将督察结果作为对领导干部考核评价任免的重要依据，是我国环境监管顶层机制的重大变革。
2.1代表国家层面的环保治理决心，高规格、全覆盖、全链条
中央环保督察代表国家层面的环保治理决心和意志。自2016年初开始，历时两年的中央环保督察是我国环保有史以来，国家层面直接组织的最大规模的督察行动。此次环保督察共动员近6,000名环保执法人员，在全国范围内，重点解决中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的突出环境问题和生态问题。
跨部门组建督察组，“央字头”带队体现高规格。中央环保督察由国务院成立工作领导小组，组长主要由全国人大、全国政协各专门委员会主任或副主任担任（8位正部级、6位副部级），副组长由环保部现职副部级领导担任，成员主要为来自中纪委、中组部、环保部等多个部门的领导和干部。由省部级领导带队督察，不仅体现出中央对环保督察重视度非常高，而且可以对地方党政领导形成心理威慑。
两年内已分批实现31个省（区、市）全覆盖，摸底全国污染防治现状。中央环保督察在两年内共分五个督察批次（含河北省试点），优先督察环境问题突出、重大环境事件频发和环保责任落实不力的地区，每个省（区、市）督察时间为1个月。环保督察的全覆盖，一方面向各省党政一把手传递中央环保范围面向全国，不应存在侥幸心理的信息；另一方面可以借助实地督察，掌握全国污染防治现状，为制定精准防治方案奠定基础。
三个阶段、七个环节、多种方式构建全链条督察模式，大幅提高环境问题曝光率。中央环保督察在区域督查工作机制的基础上做了升级和完善，将督察工作的开展分为三个阶段：首先，通过省级层面的督察（主要与省级领导访谈、调取资料、开会研究）全面了解情况；其次，下沉地市督察，对准备阶段和省级督察时发现的问题线索进行调查取证，同时通过受理举报、走访问询和现场抽查等多种方式搜集问题；最后梳理分析归档，将前两个阶段发现的问题和分析结果反馈给相关部门，供制定整改方案和后续是否开展补充督察参考。
2.2环保认识不足是共性问题，督察力度史无前例
督察反馈结果显示，各省普遍存在环保认识不足或压力传导不到位的情况。我们梳理环保部已披露的河北和前三批省份主要环境问题后发现，对环保认识不足是各省普遍存在的问题，地方领导尚未建立起“改善环境质量”的环保理念。从各省环境问题来看，流域水环境污染、污水及垃圾处置基础设施不足和危废不当处置的问题最为突出，是各省未来环保工作的重中之重。
督察力度史无前例，广东环境问题突出，湖南问责人数最高。根据环保部数据统计，截至2017年8月24日，中央环保督察河北试点和全部四批累计立案处罚18,223家，罚款7.28亿元，拘留1,199人，问责12,724人，处罚力度史无前例。其中，立案处罚案件数排名前五的省（区、市）分别为：广东（3,346件）、福建（1,578件）、江苏（1,384件）、天津（1,305件）和辽宁（1,163件），区域分布在从珠三角到京津冀的沿海带，该部分区域环境污染问题比较突出。问责人数排名前五的分别是：湖南（1,282人）、河南（1,231人）、陕西（938人）、山西（868人）和甘肃（836人），该区域党政领导的环保责任意识需进一步提高。
2.3中央环保督察有望扭转地方领导环保理念
长久以来，地方领导普遍存在重发展、轻环保的思想观念。一些地方领导认为经济发展是硬任务、环境保护是软指标，因而在工作中一手硬、一手软，环境保护工作显得比较被动。虽然进入“十三五”以后，中央明确了环境质量改善的目标，环保在官员考核体系中的占比也不断提升，但地方政府维护污染企业的现象仍时有发生。
中央环保督察有望从三个方面扭转地方党政领导的环保理念：第一、高规格的督察组成员与地方领导面对面交流，传递中央环保治理决心；第二、全国覆盖体现环保一视同仁的态度，杜绝部分地方领导存在的侥幸心理；第三、此次督察绝非走过场，全链条的督察机制大幅提高地方环境问题曝光率，归档备案的资料将构成对地方领导考核的事实依据，而且处罚力度超预期，环保违法代价陡增。
对周期行业影响在于产能收缩和成本上升，达标企业充分受益，环保问题区域将成为环保督察的重点关注对象。从前三批督察省份各行业反馈结果来看，周期行业主要存在环保设备安装不足、环保治理不到位、落后设备未按期淘汰、违规新建项目、存在众多“散乱污”企业等问题，涉及的周期行业包括钢铁、煤炭、有色、石油化工和水泥建材等。随着各省披露整改方案以后，已披露问题的逐步解决将主要带来四个方面的变化：1、落后设备及违规项目淘汰、“散乱污”企业关停后，将继续压缩周期行业产能；2、周期性行业环保投资加大，导致成本上升；3、部分环保投入持续且治理达标的企业则进一步提升市占率，充分受益产能收缩、价格上涨的红利；4、环保督察未来会不定期“回头看”，周期性行业存在环保问题的区域，后续仍将是环保督察的重点（见图表11）。
对环保行业形成持续利好，环保需求将逐步释放。一方面，各省普遍存在污水、垃圾等处理不达标和环保基础设施不足的问题，提标改造和新增工程增加环保需求；另一方面，不达标企业主要面临先停后治的问题，据环境规划院主任蒋洪强预测，最终关停企业比例约在30%左右，大部分仍将会在整改达标后继续生产，该部分企业对环保设备的需求将逐步释放。
环保督察为“环境质量改善”而生，注定是一项长效机制。有观点认为中央环保督察会像2006年的区域环保督查一样具有阶段性特征，我们认为这一观点不可取，原因有二：第一、两者发起部门和目的均不相同，区域督查是环保部主导的“督企”模式，而中央环保督察是源自深改组《环境保护督察方案（试行）》并有国务院参与的“督政”模式；第二、两者所处时期环保目标发生了本质性变化，区域督查的“十二五”时期环保仍以总量控制为目标，但“十三五”以后环保目标已经上升至“环境质量改善”层次，对执法力度和持续性要求更高。
环保督察利在千秋，但环境质量改善需要长期治理，短期力度不会减弱。有人认为中央环保督察节奏太快、环保关停有点着急，会影响到地方经济发展和就业情况，未来力度将会减弱，我们认为这种观点低估了中央环保的决心，也没有考虑到环保督察带来的效益。在中央环保督察开展的同时，环保部同时还开展了京津冀地区的专项督查，包括2017年第一季度空气质量专项督查和京津冀及周边地区大气污染防治强化督查，并且在8月份发布了整治力度更为严格的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，这些动向都体现了中央环境治理“不达目的不罢休”的决心。此外，环保督察关停的是工艺落后、产能过剩的企业，一方面，这部分企业普遍存在违法生产和超标排放的问题，成就少数人利益的同时伤害了大多数人的环境权益；另一方面，该部分企业几乎没有环保成本，与守法企业相比存在不公平竞争的现象。
“一刀切”是地方领导实现环保达标急功近利的表现，非环保督察本意。近期，市场关于环保督察“一刀切”的讨论此起彼伏，8月22日环保部政策法规司司长别涛在环保部例行新闻发布会上回应时说，“我们从来没有要求环保部门‘一刀切’，相反据我所知，部领导有两个态度是明确的：一个是反对部分地方，在平时疏于监管，使违法企业长期存在，污染环境，这种现象环保部是坚决反对的，因为它表现为不作为；第二个反对部分地方平时不作为，到了环保督察检查巡查时，采取简单、粗暴的方法，片面处理发展与环保的关系，这是严重的不负责任，也是滥作为。”可见，“一刀切”实际上是地方领导为实现环保达标急功近利的表现，目前四川、山东已经相继出文叫停“一刀切”的环保做法。我们认为，反对“一刀切”是对达标企业而言，但对超标企业治理的力度并不会减弱。
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