来源：李永生编辑
为进一步深化国企改革，推动城投集团转型发展，2019年7月15日至22日，由榆林市国资委党委书记、主任姬世平带队，市国资委副主任杨晓明、市城投集团党委副书记、总经理郝君、党群部主任李永生一行4人，赴银川通联、长发集团、西安城投进行学习考察调研，通过商务座谈和现场学习观摩，主要学习考察3家单位在企业整合重组、转型发展思路及措施、集团化管控、存量化解债务等方面的成功经验和做法。现将学习考察调研情况报告如下：
一、三家企业整合重组、转型发展的主要做法
·银川通联资本投资运营有限公司
（一）银川通联资本公司基本情况
银川通联资本运营有限公司于2014年成立，目前管理二级企业13家，三、四级企业70家，资产总额528亿元，资产负债率54%，2018年收入21亿元，净利润6亿元。中诚信国内评级AA+、穆迪国际评级baa3。2018年入选国务院国企改革“双百企业”。主要开展股权投资、债权融资、金融创新、国有资产运营(即：存量做活、积极创新、金融租赁、资产证券化、国有资产管理等)、国有资本运营，实现了多元混合发展。
（二）银川通联资本公司转型发展的主要做法
1.搞好顶层设计，完善政策体系。2014年8月，在银川市委市政府设计下，结合银川国企改革实际情况，出台了《关于进一步深化银川市国企改革的意见》、《银川市国有企业改革路线图》、《国有资本投资运营公司组建方案》，以银川城投为基础，成立了银川通联资本投资运营有限公司，由其正式肩负起融资平台和市场主体的职责，实现了国资监管从管人、管事、管资产向管资本为主的转变，形成了国资委→资本运营公司→国有企业的改革新模式，为全面深化银川市国资国企改革找到了一把新钥匙。
2.对国有资产、资本进行全面整合重组。银川通联资本成立后，首先对原市国资委旗下的大部分国有产业资本进行了整合，形成了七大板块主营业务，即：投资融资、城市基础建设、公共交通运营、集中供水、书刊销售、燃气供应和文化旅游，实现了产业资本的汇集和融合，激活了国有资本的流动性。目前，银川通联资本有二级企业13家、三级企业60家，职工7482名，党员892名，已经成为银川市最大的国有独资企业和最大的政府融资平台。
3.实施整合盘活，使“死财产”变成“活资本”。银川市国资改革的重点是实现国资监管由分散式向集中式转变，由“小国资”概念向“大国资”概念转变。国资委重新明确国有资产监管范围、监管职能，并将国资监管方式由分散式管理向集中式管理转变。在进行国企改革之前，市国资委管理的国有资产占全市国有资产不足30%,国有资产大多都零散地由各个委办局管理。然而，各个委办局管理不到位，发挥不出国资运营的有效作用。为此，银川市国资委对国有资产实施整合盘活。
一是积小成大，整合盘活国资监管机构管理的企业资产。将一些低效运行的基础设施、公益性企业产权，集中划转到资本运营公司，发挥资本的聚合效应。他们将13家传统企业产权统一划入通联资本运营公司，使其资产规模达到500多亿元，打造出一艘名副其实的银川国企“航母”。
二是政企分离，整合盘活机关（事业单位）管理的企业资产。将18个机关事业单位管理的62户企业、144亿元资产，统一集中到国资监管机构管理，并通过清理分类，将其产权逐步划入资本运营公司，从体制上彻底解决政企不分、多头管理的问题。
三是激活财产，整合盘活各级政府管理的非经营性资产。将分散在县区、机关事业单位的非经营性国有财产转化为企业经营性资产。银川市先后成立了 12家行业投资公司，整合各类资产200多亿元，例如依托直管公房注资60亿元，成立了房投公司；依托体育场馆设施注资9亿元，成立了体
投公司；将价值9亿元的市民大厅，价值78亿元的城市道路、桥梁、管网、泵站等市政公用设施财产归入通联公司，将财产转变为资产、资本和资金，使“死财产”变成“活资本”，产生巨大经济效益。
（三）银川通联资本公司转型发展经验借鉴
1.理清政府企业边界，实施同类监管。银川通联资本依据“政府与企业关系改革的基本目标是根据所有权与经营权相分离，实行政企分开”的改革原则，确定了三层监管级次。首先是明确了三个级别企业的经营职责：
一级企业负责引导、整合、融合银川市主要产业和重大项目，面向国内国际资本市场直接融资，打通直接融资双渠道，股权投资于大数据、互联网、游戏、金融保险等新兴产业，助力银川经济产业升级转型和调结构转方向。
二级企业负责行业领域内的提质增效和覆盖区域内重大项目的整合融合，结合自身实际开展国内资本市场直接融资，充分利用国有企业优势开展银行间接融资，结合区域特点和自身实力开展区域性投资。
三级企业负责自身健康高效发展，做实、做专、做精，参与混合所制改革，主要以社会资本控股、国有资本参股的形式为主。
其次是明确按照市场经济法则和要求对所属二级企业进行监管，对其运行管理、投融资活动既大力扶持，又贯彻“借用管贷还一条龙”的原则，以保证国有资产保值增值。
2. 摸清国有资产家底，全方位整合融合。 银川通联资本采用“存量撬动”的方法，盘活政府性资产。主要盘活了政府公租房、廉租房等保障住房资产；西夏王陵、贺兰山岩画等旅游资产；公益类土地和公益类实物资产及市民大厅等资产。通过盘活政府性资产，银川通联资本既置换了不良资产，极大地提升了企业融资能力，又降低了负债率。银川通联资本通过集聚国有资产，于2016年在市政府支持下对散落在各委、局及行业的经营性资产进行“四清”，即清资产、清资金、清土地、清债务，共清理出经营性资产800多亿元，提升了企业核心竞争力。
3.布局产业集群，充分发挥资本撬动作用。银川通联资本用融资所得，撬动了近三倍的投资，投资的行业涉及纺织、游戏、保险、支付平台、文化、旅游、物流、桥梁建设等。他们还积极探索国企混合所有制改革新模式，在市政府支持下，他们与上海实业融资租赁有限公司达成战略合作协议，通过资本运作，完成了对山东如意科技集团有限公司、宁夏如意生态纺织有限公司、银川市金融控股有限公司、西部（银川）担保有限公司的增资事宜。通过市场化运行模式，为项目构建收益机制，引导社会资本参与基础设施项目的投资和运营，实现了多元混合发展。
4.巩固国内面向国际，打通直接融资双渠道。2015年以来，银川通联资本成功发行了中期票据、项目收益债、私募债、永续定向私募债、短期融资券，发行成本相对较低，其中，中期票据票面利率为4.1%--3.68%，短期融资券票面利率为2.95%。银川通联资本还抢抓国际资本震荡低开的机遇，主动出击国际资本市场，发行了阿拉伯金融债券和欧元债券，实现了国内国际融资双渠道贯通。
（四）银川通联资本未来转型发展思路
公司以股权投资、融资服务、国有资产管理、国有资本投资和运营为主业，以金融创新为突破口，发展混合经济，在银川市政府和市国资委支持下，通过持有和控股及参股公司的股权，搭建银川市国有资产管理运营平台，通过债务融资等多种融资方式筹措资金，解决银川市重点行业和重点项目的融资问题。同时，公司加大对投、融资金的管理，通过债权投资与股权投资开展资本运作，进一步整合资源，最终形成五大业务板块：一是城市运营产业板块，二是资本运营板块，三是资产经营管理板块，四是文化旅游产业板块，五是房地产业开发板块，实现产业资本的汇集和融合。
·长春市城市发展投资控股（集团）有限公司
（一）长发集团基本情况
长春市城市发展投资控股（集团）有限公司（简称“长发集团”），成立于2013年9月，是市委、市政府立足全面深化城建投融资体制改革，在整合城开集团、润德集团、长城投公司、管线集团、水务集团等相关国有资产和城市资源基础上，组建的大型国有企业。截至目前，长发集团注册资本50.22亿元，总资产2,296亿元，负债总额1,067亿元，资产负债率为46.2%，净资产1229亿元;资产规模居吉林省地方国有企业之首。境内主体信用评级为AAA最高评级、境外为BBB+投资级评级。
集团现有职工总数634人，目前实际管控企业49家（含各级子公司）。集团成立以来，坚持深化改革创新，加快转型升级发展，着力打造了“城市建设、土地置业、金融服务、产业投资”四大主营业务板块，充分发挥投资拉动、项目带动、融资促动引领作用，为服务长春市经济社会发展和民生改善做出了贡献。
（二）长发集团转型发展的主要做法
1.优化顶层设计，打造持续融资能力。长发集团转型发展的顶层设计思路是，“把握一条主线、实施两个战略、明确四个定位、打造‘一核三翼五板块’的集团架构”。长春市政府通过注入有效资产、增加经营现金流等方式，帮助长发集团提升信用等级；再依靠长发集团高信用评级，有效化解政府存量债务，持续提供项目融资；以PPP、政府购买服务等方式实施项目建设，做大资产总量，通过资产收益权证券化等方式再次获得资金投资新项目。
2.加强统筹规划，规范融资管理。长发集团全力规范融资管理。制定了10年中长期存量债务处置化解方案和长发集团转型升级方案，通盘考虑城建资金保障、存量债务化解、产业投资、企业经营、项目建设等实际需求，制定系统性的融资规划，综合运用多种金融工具，积极拓宽融资渠道，统筹做好全年融资工作，确保“融得来、倒得开、还得上”。为推进集团顺利转型为国有资本投资运营公司、防范化解区域性金融风险提供了坚实保障。
3.境内外业务联动，拓展融资渠道和方式。为更好、更快地提升长春城市建设管理水平，他们通过资本运作、股权投资、设立基金等方式推进资本运作，扩大资产规模。长发集团在“十三五”期间陆续投资3亿元开展松花江污水处理项目，依托长春水务，并购整合吉林省松花江流域污水处理项目，整体运作上市；全力推进组建长发集团财务公司，完善提升集聚区的服务功能，打造集团金融服务核心发展平台；发挥长发集团小贷公司、担保公司资源优势，推进系列金融机构的组建，目前已参股一家城市商业银行，强化集团金融板块的核心竞争力。同时通过投资4. 5亿元收购快速取得一家香港上市公司；投资10亿元成立上海长发融资租赁公司，与香港合资，配合政府租赁业务，构建外资资金通道。以国际化的视野创立境外金融机构，通过贷款、担保、债券等方式支持城市建设。目前，长发集团已参股东北亚创新金融资产交易中心、东北亚金融投资集团股份有限公司。在2017年年初成功发行4亿美元低成本公募债基础上，加快香港证券业务团队建设，推进境内外业务联动发展，优化资管产品，拓宽融资渠道，完善境外资管平台、融资平台、上市平台、招商平台等“四大平台”建设。
4.创新金融服务，保障资金来源。长发集团围绕贯彻省市关于加快服务业发展，打造东北亚区域性务中心的战略构想，坚持创新去驱动战略，一方面，通过自身金融板块的创新发展，为城市现代金融提供积累和支撑；另一方面，在金融中心建设环节精准发力，助推乃至引领金融中心建设。同时积极探索在养老产业、城市停车场和城市地下综合管廊建设等领域，进行专项债券、项目收益债券结合土地流转信托与资产证券化等多层次资本市场直接融资产品的尝试。
5.整合集团资源，搭建金融共享平台。长发集团按照“一年打基础，二年创品牌，三年谋上市”的目标，通过引入银、证、保传统金融机构，小贷、担保等类金融机构，律师、会计、评级等中介机构。充分运用互联网资源，搭建投融资信息共享平台，聚集企业基础信息、运营管理和融资需求，实现金融机构与具有潜在投资价值企业的有效对接，提供投贷联合、债股联动的综合服务；“众创空间”新型孵化服务平台，打造长发特色的众创空间。提供“创业苗圃+孵化器+加速器+总部基地”的“全生命周期”服务；集投融资、技术指导、商业运营、资本运作等企业孵化上市所需增值服务于一体的“全生态产业链”服务；“互联网+金融”服务平台，整合长发小贷、担保、投资等线下金融板块资源，在发展好现代与传统金融的基础上，以微型金融、普惠金融为目标，构建O2O金融全产业链。
（三）长发集团转型发展经验借鉴
1.解决好市场和政府的关系，提升市场化程度。长发集团首要任务是为城建重点工程提供持续、稳定、安全的资金支持，这是集团必须完成的政治任务。长发集团作为长春市最大的国有企业,得到长春国资委的有力支持，长春市政府先后将城开集团、润德集团、长城投公司、管线集团、水务集团等相关国有资产和城市资源等国有股权无偿划转至公司，增强了公司的资本实力，同时公司每年可获得大规模的政府补助，对公司的盈利能力形成有效补充，也成为公司债务清偿的关键所在。
而新的政策形势下，政企分开是必然趋势，长发集团最终要以市场需求为导向，减少对政府的依赖，将精力和资源集中到具有发展潜力的新兴产业上。同时，长发集团内部各分子公司之间、各业务板块之间的同质项目，进行资源整合，形成对外竞争合力，推动集团发展成为多元化、市场化、国际化的大型现代企业集团。
2.多元化布局，谋求产业联动。坚持走改革之路，长发集团全力做大做强“城市建设、土地置业、金融服务、产业投资”四大业务板块，在城市建设、旅游开发、健康养老等领域形成12个业务分支、20多种业态的发展战略格局，以现代服务业助推经济转型升级，增强集团的内在驱动力。努力成为城市基础设施和公共服务综合“供应商”、土地置业“开发商”、金融创新“服务商”和现代产业“投资商”。
3.坚持“创新”引领，激发金融服务活力。长发集团的发展已注入“创新”基因，长发集团一方面坚持承担城市重大项目建设投融资职责，完善城市功能，改善民生；另一方面，坚持走改革之路，以创新为引领，按照“市场化、多元化、国际化”的发展战略，探索平台企业的转型发展新路。在经济新常态下，积极探索并实践间接融资优质化、推动直接融资多元化，加快布局国际化融资业务，实现境内外融资渠道联动，保障了项目资金的可靠来源。同时搭建金控平台，成立小贷、担保、融资租赁等经营实体，充分利用线上线下资源打造金融服务新业态，为集团内部及中小型客户企业提供金融服务信息。
4.依托企业高信誉，提升融资成效。长发集团成立之初，就着力打造自身的主体信用等级，告别过去“依靠政府信用、财政担保” “平台借、政府还”的传统投融资模式，凭借政府优质资产注入、自身实力及业界口碑，成功获得中诚信、联合资信、新世纪等国内三大主流评级机构给予的AAA信用评级，维持了惠誉、穆迪等国际信用评级机构给予的BBB及Baal稳定投资级主体评级，融资议价能力全面提升，仅2017年全年融资到位资金283亿元，较好满足了全市城建项目建设的资金需求。
（四）长发集团未来转型发展思路
按照吉林省、长春市关于国有企业深化改革的总体部署，长发集团确立了“收缩战线、突出主业、瘦身健体、提质增效” 的改革方略和发展思路，加速实现从政府融资平台向市场经营主体的角色转变，努力做好 “五个定位”,即：着眼财政实际，当好化解风险“压舱石”；聚焦提质增效，当好国企改革“领头雁”；强化使命担当，当好城市改造“排头兵”；发挥主体作用，当好城建服务“运营商”；自觉融入大局，当好振兴发展“加速器”。努力为长春城市建设和经济发展贡献更大力量。
·西安城投集团
（一）西安城投集团基本情况
西安城投集团注册资本85亿元，总资产2100亿，净资产720亿，2018年营业收入130多亿元，完成利润总额12亿元。集团现有职工30000余人，下辖全资子公司15家、控股公司4家，参股西安银行、陕西金融资产管理股份公司等7家省市大型企业。西安城投集团以“战略转型、管理提升、服务优化”为工作主线，全力保障民生公共服务，加快企业发展。预计到2020年，资产总额达到2300亿元，净资产达793亿元，利税总额达15.7亿元，有利地支撑西安市追赶超越。
（二）西安城投转型发展的主要做法
一是做大资产规模。2005年1月，市委、市政府为了加快城市基础设施建设步伐，推进市政公用行业改革，拓宽融资渠道，对西安城投集团进行资产整合重组，划入了供水、供气供热、公共交通、污水处理和城市收费道路等十几家单位的资产业务。
二是拓展融资租赁业务。探索多渠道并购金融牌照，将优质资信转化为资产及收入和利润；发行美元境外债，牢固树立国际资本市场品牌形象；推动城投融资租赁、秦华天然气公司上市工作，提升资本市场形象。
三是打造新业态。全面谋划新兴产业布局及商业模式，以西安国际化大都市建设为引领，推动“互联网+新能源+旅游”产业融合创新，开通西安城市观光巴士，打造城市形象移动名片；以客户为导向，推广优化“西安公交”等手机APP及微信公众号、服务号平台，实现网上全程办理。
四是拓展新领域。依托城投集团智慧城市投资、建设、运营、维护等丰富的数据资源，对接市级相关单位搭建西安市市政公用设施运行、市容环境、园林绿化等多领域城市管理信息管理平台，做好大数据业务。
（三）西安城投转型发展经验借鉴
1、发挥投融资优势，助力西安城市建设。西安城投集团自成立以来，以改善城市环境、提高城市生活质量为己任，始终致力于西安城市建设和发展，形成了主业集中、管理有序、执行高效、有良好发展前景的企业集团。先后利用国内外银行贷款、发行信托、企业债券、中期票据、短融、私募等多种渠道、多元化的融资手段，目前已累计筹措资金2000多亿元，为西安城市发展和人居环境改善提供了坚实的资金保障。随着二环路、三环路、南门三座下穿隧道、北客站南广场及地下停车场、二环路点亮工程、护城河水质提升工程、天然气第二门站、新气源项目、LNG应急储备站、城北集中供热二期等一批民生工程的顺利完工和交付使用，城市形象显著提升，供气、供暖等保供能力明显增强，为新时代美丽西安建设发挥了重要作用。
2、积极推进新能源项目，促进城市交通可持续发展。为贯彻落实市委、市政府关于加快新能源汽车推广应用的文件精神，西安新能源有限责任公司将新能源汽车充电服务、新能源车辆销售及售后服务、新能源交通运输及衍生业务四大板块协同推进，打造新能源交通产业圈。
一是推广交通新能源，通过建设充电设施及充电服务平台，建立新能源汽车售后服务体系，并积极在公共交通、市政公共服务等领域推广新能源车辆，为新能源车辆推广提供基础设施支撑。
二是构筑技术新支撑，利用物联网、车联网、云平台及大数据等领先技术，构建新能源交通“互联网+”管理服务平台，全面覆盖充电设施管理、新能源车辆运营调度、市民线上服务等各项业务。
三是创新运输新方式，积极利用新能源车辆提供专线公交、定制公交、分时租赁、快捷物流等高品质、差异化、定制化的服务，为市民提供更便捷、准点、舒适、环保的出行服务，为城市交通缓堵和治污减霾贡献一份力量。
四是探索服务新模式，以新能源交通服务为载体，积极拓展更多元、线上线下结合更紧密的衍生公共服务，将服务向市民生活和新能源汽车消费的其他环节延伸。
（四）西安城投集团未来转型发展思路
西安城投集团将按照市委市政府要求，围绕市国企改革发展“20345”目标：“重点推进经营性国有资产集中统一监管、盘活闲置资产、推进混合所有制改革三项重点工作。实现全市国有资产总额、净资产、利税总额、低收入基层职工收入4项指标翻番”。着力抓好3项工作：一是深化改革增强发展活力，进一步明晰集团发展定位，推进转型发展，打造市属国企领军企业。二是全力抓好工程项目建设，提速提升城市基础设施，强化基础保障能力，提升民生服务品质。三是发挥多元化融资优势，做好城市发展资金保障。通过投资合作抓重点、补短板，继续完善集团在城市基础设施、能源保障、置业开发、金融服务、大数据等业务领域的布局。
二、三家企业整合重组、转型发展对我们的启示
通过对三家公司的考察学习，有以下3点启示：
（一）做好转型发展的顶层设计，明确职能定位
城投公司转型发展要结合榆林市城市发展规划，服从和服务榆林的经济社会发展，进一步明确城投公司的发展定位、使命和方向。要准确研判政策形势变化、有效把握经济社会发展机遇、精准谋划转型实施路径，做到“谋定而动、顺势而为”，“有所为而有所不为”。同时要结合实际做好顶层设计，明确业务重点、业务布局、转型方向和保障措施。充分发挥自身优势，谋划好投资项目，围绕城市基础设施建设、市政公用设施配套、公共服务提供、城市开发综合运营、重大项目建设等公共服务领域，用增量项目去带动存量资产，培育企业核心竞争力，努力实现转型和可持续发展。
（二）明确转型发展的目的和路径
城投公司转型的目的主要是为了实现公司在脱离政府信用后更好地通过市场化手段融资，在地方财力不足的前提下，以项目自求平衡的模式支持城市基础设施建设。要实现转型成功，首先必须在市政府支持下整合政府分散在各处的资产资源，并将其依法注入到城投公司，通过做大资产规模，增加公司现金流和融资能力。其次要规划好主营业务板块，建立现代企业制度，实现企业投资建设等经营活动和偿债能力相匹配，依靠产业发展来增强自身造血功能，支持榆林经济建设。
（三）精准谋划主营业务板块和产业发展规划
主营业务就是转型后到底干什么？如何干？城投公司转型的业务定位并没有固定模式，主要是根据当地城市所拥有的资源禀赋来确定。城投公司转型不能太偏离主业，不宜进入充分市场竞争的行业，应主要围绕城市资源和城市基础设施运营及新兴产业来布局业务板块和产业发展方向。要根据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定和榆林经济社会发展规划,围绕政策允许做什么?政府希望做什么？人民需要做什么来确定转型后的主营业务板块。
三、关于榆林城投集团整合重组、转型发展的基本思路和政策建议
成立12年来,城投公司在推进城市基础设施建设、重大社会事业项目建设和城市公用事业项目建设等领域发挥了骨干作用,自身也得到了较快发展。但由于对企业经营发展问题还缺乏系统的梳理和研究，现代企业治理结构和内部组织机构不健全，经营管理机制和运营模式还不成熟，项目管理体系不规范，企业内部管控体系还不能适应市场竞争的需要，导致主营项目投资能力、投资效率和盈利能力较低。加之政府在资源配置、资产注入、项目资本金补偿、债务偿还等管理机制不完善、不健全，企业内外管理体制和机制的滞后，严重制约着企业的转型发展。
从宏观经济形势来看，今年中央继续把投资拉动作为稳定经济发展的重要抓手，榆林经济企稳相好的态势日趋明显，城投迎来了转型发展的新机遇。市政府主要领导对城投转型发展的批示指出：做强城投，使之恢复融资和建设、投资能力，对建设陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市意义重大，应加快进程。这是市委、市政府对城投发展的殷切希望，既是一份沉甸甸的责任，也是城投谋划转型发展的基本遵循，为城投公司确立新的发展定位指明了方向。
城投公司的发展与城市整体发展的大格局密切相关，为了创造发展新动能，打造发展新优势，在榆林城市建设中发挥骨干作用。市委、市政府要给城投公司一如既往的政策支持，并对城投公司的功能定位进行转型调整，进一步明确城投公司新的责任和使命，构建新型政企关系，理清政府与城投之间的事权和财权关系，完善企业与政府之间市场化、契约化的投资机制、政府购买服务机制和公共服务收益注入机制，为城投转型发展营造良好的内外环境。
同时，要认真研究政策，利用好政策，要从内部机制创新、功能调整和规范运营等方面争取政府政策支持，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。城投公司也要抓住快发展、大发展的机会，着眼长远、因势而谋,加快资产和资源整合重组，进一步增强企业内生动力，不断提高盈利能力，着力构建分工协调、布局合理、优势互补、多点支撑的产业发展新格局，努力把市委、市政府交办的工作做好，既为榆林城市建设和公共民生工程做出贡献，同时又发展壮大自己，实现公益性与经营性协调互补、共同发展的目标，奋力开创公司转型发展新征程。
当前，在国家进一步深化投融资体制改革、加快国有企业市场化改革、不断规范地方政府性债务管理等重大政策背景下，城投的生存和发展面临严峻的考验。为加快国企改革步伐，顺应转型升级新常态，使城投公司逐步走上可持续发展轨道，转型成为符合城投发展规律的国有资本投资运营集团，更好的服从和服务于榆林的经济社会发展大局，成为促进榆林经济发展的重要力量，在榆林建设陕甘宁蒙晋交界最具影响力城市中发挥更大作用。我们在借鉴其他城投转型发展经验，并对企业内部存在的不协调、不可持续等现状问题进行深入分析的基础上，就整合重组、转型发展提出以下基本思路和政策建议：
（一）充分认识城投公司在城市建设中的骨干作用，尽快对城投的功能定位进行调整。
在当前的政策环境下，城投公司原有的六项基本职能已无法正常发挥，亟需调整和重新定位，首先明确干什么？怎么干？因此，建议市政府在战略布局上做好顶层设计，应赋予城投公司服务城市发展的相关职能和履行政府国有资本投资运营的职能，强化城市公用事业项目投融资职能、公共服务设施建设运营职能和融资服务职能，增加新兴产业投资和设立产业基金相关职能，保留经营城市、区域综合开发、城市重大公用社会事业项目代建职能。围绕城市基础设施、社会事业项目、公共服务项目（包括城市一卡通、公共自行车、公共停车场、电动车充电站等）建设运营、战略性新兴产业、智慧城市建设、大柳塔小城镇建设以及能源开发储运和房地产等领域，着力提升企业的资本运作能力、产业集成能力和资源整合能力,努力在城市建设中发挥骨干作用。
（二）先期对榆林城投集团、榆林矿业集团、榆林能投集团进行整合重组，快速增强公司的资本实力。
组建榆林市投资集团有限公司。通过资产划转、工商变更完成有关法律程序。将榆林城投集团、榆林矿业集团、榆林能投账面资产整体并入榆林投资集团，三公司成为榆林投资集团的二级全资子公司。榆林投资集团公司性质为国有独资公司，市国资委履行出资人职责。公司注册资本金建议由政府注入一部分，资本金来源从国有资本收益中列支，有利于快速发展壮大。鉴于三家公司的注册资本合计为11亿元，按照企业对外投资有关规定，建议新组建的投资集团注册资本为22亿元，其中：三家公司原有注册资本11亿元；政府注入11亿元，可以分期注入或通过国有资本收益转化。
同时建议市政府支持新公司整合资产，壮大总量。整合重组市公交公司、榆神投资公司、市资产运营公司、榆川天然气公司（到期后）、污水处理站等相关企业。支持新公司整合政府可经营性资产，如：公园、四馆两中心、全市停车场等。同时剥离城投集团包装进入的不可控制资产，充实可经营的资产及矿产资源等资产。
（三）精准谋划主营业务板块，为整合后实现企业平稳过度并快速发展奠定基础。
三家整合后，先平稳保持原有公司的资源和业务存续，再进行业务板块的划分和内部管理体制的调整。按照专业化、协同性进行业务整合，形成投资融资与金融服务板块、城市建设与城市运营板块、能源开发与物流服务板块、能化投资与产业投资板块。
1.投资融资与金融服务板块。整合重组榆林城投集团现有融资平台、棚户区改造融资主体、PPP出资代表、融资担保功能、资产运营管理和榆林矿业集团产业基金管理、精细化工产品委托加工等与投融资、类金融服务业务相关公司、资产、人员与业务，形成投资融资与金融服务板块。
同时建议政府支持新公司参股、入股陕金资公司；重组、整合兼并小额贷款公司和典当业务；参股商业银行；组建融资租赁公司业务。其核心现有专业公司包括榆林城投集团、榆林市保障性安居工程建设公司、榆林市国信融资担保公司、榆林能源产业基金管理公司等。继续做大做强现有融资平台，在政策允许范围内开展好类金融服务业务。
2.城市建设与城市运营板块。整合重组榆林城投集团统建代建业务、房地产开发、城市一卡通、公共自行车、公共停车场、医废处理、物业管理、城市广告、文化传媒等城市建设和服务运营类相关业务的公司、资产、人员与业务，形成城市建设与城市运营板块。
同时建议政府支持新公司继续参与政府基础实施和重大项目的建设、运营、管理；整合重组中心城区的供气、供暖、供水、公共交通（包括出租车）运营管理业务；参与租赁型住房、停车场、城市公园建设和管理；参与智慧城市、智慧矿山的建设和运营维护；参与绿色建筑材料开发、生产、科创新城的市政基础设施和产业园区的“园中园”的开发、建设、运营（如绿建产业园）；参与乡村振兴项目投资、建设、运营；根据国家新的棚改政策参与旧城改造及开发建设。
参与城市污水处理、生活垃圾分类处理及建筑垃圾处理等项目的建设、运营、管理；参与市政管网改造及小城镇改造；参与报废汽车固废处理和环保产业项目的建设、运营、管理。
其现有核心专业公司包括政府项目中心、榆林城市投资房地产有限公司、榆林城投集团建设开发有限公司、榆林城投公共服务有限公司、榆林城投物业管理有限公司、榆林市城市一卡通有限公司、榆林九鼎环保科技有限公司等。
3.能源开发与物流服务板块。整合重组榆林城投集团天然气业务和榆林矿业集团煤炭资源开发、煤炭贸易、煤炭物流、醇基燃料应用等相关业务类的公司、资产、人员与业务，形成能源开发与物流服务板块。
同时建议市政府支持新公司参与传统能源煤、金铝镁的生产、运输、销售等业务。依托现有“四大集装站”的优势，发展销售流通业务；参与煤矿火烧区地质灾害治理和央、省企弃采煤油气资源开发建设；参与新能源汽车（甲醇汽车）研发生产及配套充电桩建设和甲醇燃料的推广应用；参与能源实体经济的建设、管理。参与燃气终端市场的建设、运营、维护。建议市政府提前谋划榆川天然气公司在四川华油集团持有的股权到期后，由榆林中燃公司回购并代行政府监管职能的相关政策，使榆林中燃公司真正成为“气化榆林”项目的政府授权开发运营主体，为做大做强“气化榆林”产业提供政策保障。
其现有核心专业公司包括榆林矿业集团、榆林中燃天然气有限公司、陕西红杉实业（集团）有限公司、榆林碳氢研究院股份有限公司、榆林矿业集团新能源发展公司、榆林矿业集团鑫源煤炭运销公司。
4.能化投资与产业投资板块。以榆能投宏远环保化工公司为主进行收购兼并重组，实现兰炭、煤焦油、液氨、合成氨等传统煤化工产业转型升级。榆能投其他业务并入榆林投资集团其他业务板块。同时建议市政府支持新公司参与股权投资，参股或控股盈利能力较好的能化企业，特别是一些创新能力较强新型产业的投资和建设；参与土地一级开发整理和土地置业。
（四）大力支持城投公司参与城市公共服务项目建设和运营，使城投成为推动城市公用事业发展的重要平台。
根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，市政府要在国家政策的指导下，创新公共服务供给机制和投入方式，从完善体制机制入手，制定支持城投公司由公益性向收益性转型的具体政策措施，切实支持城投公司尽快向公共服务产业领域转型，鼓励城投公司通过契约化的形式，积极参与政府购买公共服务项目建设和运营，比如旅游、文化、体育、健康、养老等公共服务产业，在城市公共服务设施建设运营中发挥骨干作用，努力在改善民生中培育经济增长新动力，助推城市公用事业快速发展。
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